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2011年7月23日，甬溫線“和諧號”動車組重大鐵路交通事故，以及之前高速鐵路出現的多次故障或事故，引發人們有關我國高速鐵路所謂“跨越式發展”的反思，并進而審視我國鐵路運輸經營管理體制問題，鐵路系統的行政壟斷、政企不分問題，再次引起社會的廣泛關注。如何看待我國高速鐵路建設和管理存在的問題，如何實現我國鐵路系統政企分開改革以及如何形成我國高速鐵路經營管理新模式，對于這些問題，本文試作從一個新的視角初步研究探討。   一、我國高速鐵路建設、管理概況和存在的問題   （一）關于高速鐵路及我國高鐵發展概況   1.關于高速鐵路的基本認識   高速鐵路，是相對于常規速度的鐵路而界定的。1970年，日本有關法律規定，列車在主要區間，以每小時200公里以上速度運行的干線鐵道，稱為高速鐵路；歐盟的標準則是：新建鐵路線路運行速度達到每小時250公里，改建鐵路線路達到每小時200公里，都屬于高速鐵路；在我國，高速鐵路并沒有作明確的定義，一般指每小時250公里以上速度運行的鐵路線路，并使用高速鐵路、客運專線、城際線路等稱謂，我國“和諧號”動車組（D字頭、G字頭）包括了200公里左右至350公里的機車，一般都被納入人們有關高鐵的話語體系。建設高速鐵路，是世界鐵路發展大趨勢。高速鐵路問世以后，改變了鐵路運輸一度被人們認為是夕陽產業的狀況，使其煥發出勃勃生機和強大的生命力。與其他的運輸方式相比，高速鐵路具有較多的優勢特點，包括運送速度快、運行準確性高、投資省、能源消耗低、占地少、效益高、環境污染少、安全性高等方面，具體數據可因時因地而有所不同。自1964年起，日本、法國、德國和意大利，以及我國臺灣省等十幾個國家和地區，均先后開始建設高速鐵路。日本的新干線列車、法國的“歐洲之星”列車，曾聞名于世于高速鐵路的不同發展時期，以發展速度和規模著稱的我國的“和諧號”動車組，則在高速鐵路新發展時期令世人矚目。   2.我國高鐵發展概況   我國本世紀初才開始發展高速鐵路，目前被廣泛認可的我國第一條高速鐵路，是2008年8月1日開通的北京到天津的京津城際高速鐵路，其運行時速在每小時300公里左右。到2011年7月，伴隨著京滬高鐵的開行，我國高速鐵路里程已經超過世界其它國家的總和。盡管此前，在秦沈客運專線試驗運行并創造了每小時321.5公里的“中國鐵路第一速”的“中華之星”列車，被指是中國獨立設計、擁有完全知識產權的高速列車，是中國高速鐵路的起點；而我國鐵路通過六次的大面積提速改造，也已有6227公里的延展線路的列車，運行時速可達250公里，但一般都不納入高速鐵路范圍。   大力發展高速鐵路，是我國鐵路運輸發展的需要，符合中國的國情。我國具有幅員遼闊、人口眾多、資源分布不均、地區經濟發展不平衡的特點，鐵路運輸需求量大。發展高速鐵路不但突破了長期存在的鐵路運輸瓶頸，大幅度提升運輸效率，而且成為拉動中國的總需求重要手段，成為促進區域經濟發展的新動力。發展高速鐵路而形成的高效、便捷的交通運輸體系，將沿途區域連成“經濟走廊”，有力地加速了城市融合，對加強區域合作、加快區域一體化和全國市場的一體化進程，具有十分重要的意義。   在發展高鐵之前，中國鐵路僅占世界鐵路約6%的營運里程，卻完成了世界鐵路約25％的運量①。即便是這樣，大量的人和貨物還是無法及時有效地運輸。從這角度看，我國高鐵發展是有很大空間的。   按照相關發展規劃，到2011年年底，我國高速鐵路運營總里程將突破1.3萬公里。①根據2008年調整的《中長期鐵路網規劃》，到2020年，我國將建設客運專線1.6萬公里以上，其中有著名“四縱”、“四橫”客運專線；加上其他新建鐵路和既有線提速線路，我國鐵路快速客運網將達到5萬公里以上，連接所有省會城市和50萬人口以上城市，快速客運網能連接全國各省會城市及各大中城市（人口50萬以上），覆蓋全國90%以上的人口。屆時，北京、上海、廣州、鄭州、武漢、西安、重慶等中心城市與鄰近省會城市形成1-2小時交通圈，與周邊城市形成0.5-1小時交通圈，并由此形成同城效應，推進城鄉一體化的進程。   （二）我國的“高鐵神話”及其幻滅   近十年來，我國高速鐵路經過所謂“跨越式發展”，以超常規的運營速度和建設規模引起世界矚目，有關方面曾宣稱“我國已經成為世界上高速鐵路系統技術最全、集成能力最強、運營里程最長、運行速度最高、在建規模最大的國家”，造就了世界上一個“高鐵神話”。然而，隨著現實中高鐵運營故障頻出，特別是“7.23”甬溫線動車組重大鐵路事故的發生，這一“高鐵神話”迅速地幻滅了。這里將對我國“高鐵神話”的主要方面作認真審視，以便得到對我國高速鐵路發展狀況客觀準確的認識。   一是有關方面宣稱我國高鐵運行速度最高，很多線路運行時速為每小時350公里，但是實際上這并不是一個技術成熟、安全可靠的速度。   北京——天津高速鐵路于2008年8月夏季奧運會開幕前夕投入運營，最高運營時速330公里，曾被稱作是世界最高紀錄；2009年武-廣高鐵創造了340.8km/h的高速列車旅行速度世界最高紀錄；在我國滬杭高鐵運行的國產“和諧號”CRH380A新一代高速動車組，最高試驗時速為486.1公里，也曾被宣稱是目前世界上運營速度最快、科技含量最高的高速列車。   但是，實際上此前法國新一代的TGV高速列車創造了時速515.3公里的超高速記錄。我國高鐵并沒有跑出世界第一的速度，況且這種試驗速度，只是個瞬間速度，只是測一下車輛加速能力，沒有太多實際使用價值。在運營速度方面，歐盟的高鐵技術標準只是200-300公里，并不是它們沒能力以更高速度運行。對此何祚庥院士曾說，每小時300公里，是發達國家進行了大量安全研究后得到的結論。#p#分頁標題#e#   二是所謂技術先進，國產化率高達85%，并且出口國外，實際上我國高鐵自主知識產權不超過20%，是否能夠對外出口都還有待確認。   我國目前的高鐵技術是在引進日本、法國、德國和加拿大技術基礎上集成創新而成的，缺少原始創新。有分析說我國對高鐵許多關鍵的技術進行了改造，比如說日本列車的車頭是用許多塊鋼板拼起來的，我國則依靠上海郊區的一臺世界最大的水壓機直接壓出來；我國還利用秦嶺的風洞測試了高鐵列車車頭受到的空氣阻力，并對其形狀進行了修改，從而可使新建列車比原型車運行的速度更快。而從總體上看，我國高鐵技術達到世界先進水平，主要表現在線路、客運站工程建設技術、列車生產及高鐵工程總承包等幾方面，另外就是有動車組、線路建設工程報價較低的優勢。   然而，對于有關高鐵列車制造核心技術等，我國只是通過引進而有所掌握，目前并沒有取得突破。   曾經有人宣稱：我國高鐵列車制造國產化率高達85%，這很容易讓人們混淆了“國產化”和“自主知識產權”概念，誤以為掌握有85%高鐵列車制造知識產權。實際上我國高鐵國產化實質上只是本地化生產，雖然其比重可能有85%，但并不等于有了相應的自主知識產權，我國高鐵自主知識產權不超過20%。①至于說到我國高鐵出口國外，一方面，目前與俄羅斯、美國等國家還只是簽訂了合作的諒解備忘錄或達成意向，并沒有形成真正落實的項目；另一方面，我國在購買國外高鐵技術時合同已經明確限定，這些技術只限于在中國國內生產動車，如果要出口國外，還需要設法避開國際專利壁壘。   三是所謂我國高鐵發展速度快、建設規模最大，但實際上，這只是我國高速鐵路跨越式發展所形成的數量指標，并沒有很高的質量，距離技術完善、成熟穩定階段還有很長的路要走。   目前我高速鐵路里程，超過世界其它國家和地區的總和，正所謂我國高速鐵路只用6年就完成了國外40余年的歷程。而這恰恰說明了我國高速鐵路建設是如何的冒進、發展如何的粗放。當年，日本的新干線建設也有冒進的成份，但之后花了20多年時間不斷地進行改進和完善，才形成成熟完善的技術，得以穩定發展。對照日本新干線，我們現在就開始計算高鐵里程，似有點為時過早。2011年6月30日，京滬高速鐵路開通，它全長1318公里，是世界上一次建成線路最長、標準最高的高速鐵路，但開行之初就發生多次故障，發現不少安全隱患，說明還遠遠沒有達到技術成熟穩定的地步。   四是有關方面宣稱的我國高鐵運營效率好，上座率平均達到120%水平，但實際上運營效率并不高，客座率比較低。   我國鐵路部門宣稱高鐵的上座率是120%。②對外用上座率指標來說明運營效率，這容易被人們與客座利用率混為一談，進而誤以為有較高的運營效率。對于運行中的鐵路列車，上座率只能反映列車客座席位的重復使用次數，卻無法真正體現客座席位在列車運行全程的利用率。規范地做法本來是應該使用客座利用率（簡稱客座率）指標，它才是反映客運工具載客能力利用程度的指標。客座利用率計算公式為：客座率=旅客周轉量/客座公里總數，按照這一標準，我國高鐵的客座率，將比公開宣傳的120%的上座率在數字上會相差很大。   五是所謂我國高鐵管理與服務水平高，與航空服務比美，實際上這是以“貴族化”高成本為代價，光鮮背后是與實際需要相背離的尷尬。   一方面，我國高鐵服務成本高起換取攀比民航的服務水準，票價比傳統鐵路高出數倍，形成所謂“貴族化票價”，以至于影響到很多人的選擇，使得高鐵運營效率不高。而鐵路部門大幅度停開或減開傳統線路列車，對于百姓來說，就形成所謂“被高鐵”局面。嚴格說來，高鐵發展應該堅持以人為本，尊重和滿足人民不同層次的出行需要，而不是一味追求快捷、高速乃至民航式服務。對此，有人說，高鐵等現代科技的應用，最終是為了提高和改善人們的生活水平，而不是增加人們的生活負擔或將人們卷入更緊張的發展軌道上。   六是有關方面宣稱的我國高鐵經濟效益好，對全國經濟發展意義大，實際上是建設成本高，運營虧損嚴重，并沒有發揮出應有作用，相反對運輸經濟發展造成沖擊。   我國京津城際鐵路被認為最可能取得良好效率的，但實際上開通一年多時間以來虧損額超過7億元，而不久前的京福動車停運，則說明耗時太長、定價偏高的高速鐵路運營，與航空運營相比明顯處于劣勢。近年來，鐵道部的統計報告則顯示，高鐵發展已經造成債務沉重局面，給未來的持續健康發展留下隱患。據有媒體報道，中國科學院多位院士曾為此聯名向國務院提交報告，提出相關方面要對中國大規模高鐵建設計劃進行重新評估。實際上，目前國家鐵道部已經不得不采取一系列政策措施，對我國高鐵建設進行“減速”。   （三）我國高鐵發展存在的主要問題   對于我國高鐵發展，仔細分析起來，不只是神話破滅問題，在所謂跨越式發展方針指導下，建設和運營存在較多問題，這里初步作一個概括，主要有以下三點：   1.高鐵技術有待完善，還沒有達到成熟穩定、安全可靠水平。   我國現有高鐵技術主要靠大面積引進，然后消化吸收、集成創新，目前時間尚短，實際利用還遠遠不夠。具體說來，自2004年我國鐵路系統從法國阿爾斯通、日本川崎重工、德國西門子、加拿大龐巴迪全面引進時速200公里以上動車組的設計、制造技術，至今我國對有關技術消化吸收乃至創新，所做得還很不夠。這首先由于冒進，就沒有足夠的技術吸收、改進時間。國外研制一個新的車型，往往要花費數年，進行大量的嚴苛實驗，最終才能定型。一般說來以300公里時速的運行的列車，必須有在350到360公里的時速下長時間安全運行的實驗報告，這在中國顯然還沒有做到。我國高鐵最新的CRH380動車就是趕制出來的，它2010年5月完成樣車試制，2011年1月就上線運行了，從設計到批量生產速度都不到1年時間。其次就是局限于鐵路系統內循環，不向社會開放，競爭不足。高鐵技術從引進到集成創新都是鐵路系統內部，局限在一個“小圈子”內，并且在鐵道部行政操控之下，沒有廣泛引入社會力量加入競爭，利用市場機制，以至于創新力不足。#p#分頁標題#e#   2.建設成本控制問題突出   我國高鐵建設，在追求較高速度標準等因素影響，成本居高不下問題十分嚴重。比如京津高鐵，起初國家發改委批準按200公里設計時速建設，但后來按300公里以上標準建成，建設成本比概算的123.4億超出了92.1億元。①有媒體報道，近年來，在我國高鐵專線項目建設的過程中，廣泛存在著“決算超預算，預算超概算，概算超估算”嚴重的“三超”現象，預先制定的設計概算根本起不到控制項目總投資的作用，這成為我國鐵路客運專線投資控制管理的主要問題。②據統計，我國鐵路工程項目投資調增面幾乎為100%，而調增幅度也較大，一般調增幅度為原始投資概預算的150%左右，有的甚至高達2-3倍，處于驚人的超標失控狀態。③較高建設成本，將成為高鐵提高整體運營效率的一個長期負擔。   3.票價偏高，運營效率低下，虧損嚴重。   目前我國高鐵票價，相對于傳統鐵路，提高了數倍，與老百姓的承受能力相比，明顯偏高，進而導致客座率低、運營效率低及虧損嚴重。雖然高鐵運營初期難免會出現虧損，高鐵發展形成網絡，高鐵市場培育，這都需要一個過程，但定位目標錯位所形成的票價偏高，并不是假以時日就能自然解決的。更何況鐵路系統沒有擺脫依靠國家財政支持和補貼的舊思維，對解決自身虧損問題缺乏動力。   二、我國高速鐵路建設和管理問題的理論分析   （一）我國高速鐵路問題主要根源于行政壟斷、政企不分   如前所述，當前我國高速鐵路建設和管理中存在技術、安全、管理等方方面面的問題，雖然可以有針對性地逐一加以分析，但治標更要治本，究其根源，主要還在于我國鐵路系統行政壟斷、政企不分。由于政企不分，存在行政壟斷，把高速鐵路建設和管理業務基本局限鐵路系統內部，排斥市場機制作用，不能調動全社會的科技資源和創新力量，進而影響技術進步；不能調動全社會經濟資源，進而影響到高速鐵路的成本控制；不能調動全社會經營資源，影響高速鐵路運營低效率。如此說只有打破舊的鐵路系統封閉循環的格局，利用市場機制的作用，才可能從根本上解決當前所出現的技術、安全、管理等多方面問題。   （二）鐵路系統政企分開改革難以展開源于沒有滿意的目標模式   在我國開展市場經濟改革伊始，鐵路系統政企分開就已經納入改革視野，但長期來舉步維艱，進展不大，從根本上看，就源于沒有滿意的改革目標模式。目前，中國鐵路已經到了必須改革的攻堅階段。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》之中，《深化國有企業改革》一節，明確提出要“推進鐵路、鹽業等體制改革，實現政企分開、政資分開。”但對具體如何推進鐵路體制改革，并沒還有進一步地說明。整體上看，鐵路系統政企分開改革關系重大，必須有科學的總體設計，而這囿于前一個時期無論從理論還是實踐上都沒能找到一個滿意的改革目標模式。   2011年10月第4期OCTOBER，2011NO.4從理論上看，按照傳統的公共經濟理論，鐵路運輸不是薩繆爾森所概括的純公共產品，只能被定位為準公共產品或混合產品。對于準公共產品如何經營管理，薩繆爾森的公共產品理論幾乎沒有任何進一步的理論研究，雖然此后布坎南有俱樂部產品、奧斯特洛姆等有關公共資源產品的研究是對準公共產品的補充研究，但這些也只是對特定類型準公共產品的研究，并不適用于一般的準公共產品，包括鐵路運輸。如此在面對作為所謂準公共產品鐵路運輸，人們可以說既是公共產品又不是公共產品，既是私人產品又不是私人產品，進而在作相應的制度安排和政策設計時，往往會時而過分強調其公共產品方面，時而過分強調其私人產品方面，以至于政策左右搖擺，不能形成一個穩定有效運作模式。   從現實上看，世界各國有關鐵路運輸的經營管理，有過政政企不分，甚至政府直接經營的模式，這方面英國、法國、日本都是典型例子，也有過政企分開甚至完全私有化的模式，目前世界上很多國家經過改革都采用這種模式，而俄羅斯、德國、美國等都是鐵路運輸完全私有化的典型例子。當然，時至今日，即使是經過多輪改革，主要西方國家鐵路運作嚴重運營虧損和政府巨額補貼問題廣泛存在，并沒有一個廣泛適用的滿意的鐵路運輸運作模式，因而不能為我國鐵路系統政企分開改革提供劃一的成功模式或令人信服的經驗做法。   （三）必須以創新推動我國高速鐵路政企分開的體制改革   我國鐵路系統長期存在的“鐵老大”運作模式，已經不適應今天的市場經濟環境，到了非改不可的地步，必須從體制上進行政企分開的改革。推進我國高鐵服務政企分開的改革，則必須依靠創新，要以創新理論指導改革，以創新做法展開改革。   依據有關公共經濟理論新的研究進展，并利用新制度經濟學的相關成果，關于鐵路運輸的性質定位，可以跳出所謂準公共產品或混合產品的窠臼，通過定量分析，將其經營管理業務區分為公共產權、私人產權，進而作政企分開的制度安排。一種產品或產權是不是應該定位為公共性質的，不能囿于薩繆爾森的定性分析方法，而要看它怎么運作才更有效率。鐵路運輸經營管理業務環節多、鏈條長，可以通過科學的測算評估，把哪些由政府管理更有效率的環節定位為公共產權，歸結為政府職能；把哪些由企業運作更有效率的環節定位為私人產權，納入市場范圍。這樣經過具體細致地權力劃分，將可以構建起新的鐵路運輸政企分開的管理體制，進而整體上取得較高的運作效率。   三、關于我國高速鐵路建設和管理改革的策略建議   解決我國高速鐵路建設和管理中存在技術、安全、管理等多方面問題，如果追求標本兼治，可以一一對應地提出很多有關體制改革和政策調整的策略建議，限于文章篇幅等因素，這里并不展開相對應的研究，而僅就具有根本性地位的政企分開的體制改革提出相應的策略建議。#p#分頁標題#e#   （一）國外鐵路管理模式及對我國的啟示   雖然國外鐵路運輸并不存在統一的或者占絕對優勢地位的運作模式，但在網運分離、引進市場競爭等某些具體方面存在一些經驗做法，對其加以分析，可以為我國鐵路運輸管理體制改革提供一些有益的啟示。   1.日本鐵路：區域分割經營，網運合一與網運分離相結合。   日本根據其島國特點，鐵路采取區域分割經營方式，同時由于完全實行鐵路基礎設施和運營相分離非常困難，因此在鐵路改革時，客貨運輸分別安排。考慮到日本的人口密度大且相對集中，進而運輸需求量大的特點，日本國鐵客運公司采取了網運合一方式；而基于貨物全國流動的特點和收支平衡，貨運公司采用了網運分離的方式。對于新干線高速鐵路則兼具網運分離和網運合一模式中的一些特點，屬于混合經營模式，因為新干線起初是國家出資修建，后來將其資產經過評估后出售給各鐵路公司，實行私有化經營，其后的線路維修和改造自然由各鐵路公司負責。   日本鐵路在引入競爭機制方面，主要體現在：一是在鐵路行業內，在各客貨運輸公司之間存在競爭機制；二是鐵路與其他運輸方式存在競爭，日本通過擴大鐵路運輸公司自主權及減少其資產債務負擔來促進鐵路與其它運輸方式的競爭。   日本的島國地區差距可類比我國區域發展水平差距，因而其區域分割經營方式對我國有參考、借鑒價值。   2.俄羅斯、德國鐵路的政企分開與私有化轉型   俄羅斯鐵路管理體制曾經是沿襲前蘇聯的交通部、鐵路局、分局、站段四級管理模式，隨著俄羅斯市場經濟體制改革的快速推進，現有鐵路體制與整個市場環境不相適應的矛盾日益突出。   2001年起俄羅斯鐵路開始了為期10年（2001―2010年）的改革，主要目標是通過“政企分開、機構重組”，把交通部承擔的國家調控監管職能與企業經營管理職能分開，交通部只保留國家管理職能，運營職能由新組建的國家鐵路運輸公司承擔，并把不影響鐵路穩定發展的輔助企業和服務性企業從鐵路系統剝離出去，逐步把運輸與基礎設施完全分開，同時，引入競爭機制，鼓勵私人公司參與鐵路貨運及其他服務，保證所有經營主體在平等條件下使用鐵路基礎設施，以提高現有資源利用效率和鐵路運輸效率。2003年俄羅斯鐵路公司成立，改革進入實質性階段。在改革過程中俄羅斯注重增加鐵路管理與運營財務透明度，拓展鐵路投資來源，加快技術更新和改造，提高員工積極性和社會保障水平。之后幾年的持續改革調整，使俄羅斯鐵路運輸取得明顯成效，鐵路貨運周轉量、集裝箱貨運量都較改革前有大幅度提高，同時，技術改造加快，機車車輛使用率大幅度提高，生產性固定資產損耗下降，鐵路系統運營穩定性和安全性改善，主要線路運行速度提高，勞動生產率穩定增長，職工工資大幅提高。最后通過出售俄羅斯鐵路股份公司和子公司股票，使鐵路運輸逐步實現非國有化、市場化。   德國鐵路進行了比較徹底的私有化改革。東西德合并之后，德國對鐵路進行了私有化改革。   德國鐵路改革主要分為三個階段：第一階段，將兩德鐵路合并，成立德國鐵路股份公司，并分離政府職能，實現政企分開；第二階段，在德國鐵路股份公司系統內組建路網公司、長途客運公司、短途客運公司、貨運公司和車站服務公司等五個完全獨立的子公司；第三階段，撤消德國鐵1092011年10月第4期OCTOBER，2011NO.4路股份公司，將其五個子公司分別在證券市場上市，實現私有化。   俄羅斯、德國鐵路都對計劃體制進行了較成功的改革，我國有著與其起點相似的體制，可以借鑒其推進政企分開的很多成功做法。   3.法國、瑞典鐵路的網運分離改革。   法國鐵路最近一次重大體制調整是進行了網運分離改革，其主要內容是新成立的法國鐵路網公司，由該公司作為國家鐵路網的所有者，承擔國家鐵路網建設、投資、管理職能，這些都是從法鐵公司剝離并移交過來的。法國鐵路網公司是國有獨資有限責任公司，通過向運輸企業收取路網使用費獲得收益，而改革后的法鐵公司主要經營鐵路運輸業務，并受法國鐵路網公司委托，承擔鐵路基礎設施養護維修管理業務，再向路網公司收取委托維修費。   瑞典對鐵路進行了網運分離改革。在1988年瑞典頒發的《運輸政策法》將政府的鐵路資產分為兩部分，負責經營鐵路客貨運輸服務的瑞典國家鐵路公司和負責管理鐵路基礎設施的瑞典國家鐵路管理局。瑞典國家鐵路公司目前壟斷著全路的貨運和承擔大多數干線的客運，隸屬于地方政府的地方管理局，掌管著支線或地方鐵路線的貨運。瑞典國家鐵路管理局負責國家鐵路的基礎設施，而國家鐵路公司需付費使用線路。從2001年1月開始，為了提高瑞典鐵路的服務質量和增加市場競爭力，瑞典國家鐵路公司按專業重組為6家獨立的、擁有各自核心業務的公司。   法國、瑞典鐵路所進行的網運分離改革，反映出網運分離有其現實必要與合理性，可以看作是一種經驗做法，我國鐵路改革，有必要吸收這一經驗，把逐步實現網運分離作為一個基本目標。   （二）關于我國高鐵管理體制政企分開改革的基本原則   綜合前面的分析，我國高鐵體制改革的基本原則應該是“政企分開、政府主導、市場主體”、“鼓勵競爭、提高效率”。   首先，將科學界定高速鐵路運輸服務之中公共產權，明確國家對高鐵發展必須掌握的權力和承擔的責任，堅持政府主導作用，確保高速鐵路運輸健康運行，能夠滿足經濟社會發展的需要。   其次，把部分高鐵管理環節和業務流程企業化運作，實現政企分開、公私分明，讓企業在高速鐵路運輸中發揮主體作用，以提高高鐵服務效率，增強其應對實際需求的靈活性。  #p#分頁標題#e# 再次，引入市場機制，鼓勵競爭，提高效率。通過實施區域分割、網運分離等策略，營造有利于鐵路運輸企業開展業務競爭，有利于鐵路運輸與其它運輸方式有序競爭的制度基礎和經濟環境。   （三）關于我國高鐵管理體制改革的框架建議   根據我國國情和鐵路實際情況，借鑒國外鐵路和國內相關行業改革的經驗，以堅持運輸集中統一指揮、提高運輸效率為原則，注重頂層設計，分步加以實施，積極穩妥推進鐵路改革，以實現我國鐵路管理體制的根本性轉變。   考慮到國家鐵路網的整體性，高鐵管理體制改革必須與國家鐵路管理體制改革合一的，總體改革思路框架是：集中管理、區域競爭、網運分離、科學發展。具體說來，組建國家鐵路管理總局及3大區域直屬分局，以地方鐵路局為主改組成立3大鐵路運輸集團公司，引入競爭機制，實現科學發展，提高鐵路運輸效率。   國家鐵路管理總局負責全國的路網規劃、投資建設、安全規范、價格管制、線路調度、跨區結算等鐵路運輸管理事務，并成立中央調度、結算中心；各直屬鐵路管理分局在相對應區域內依據授權管理部分鐵路運輸事務。   中央和地方政府在必要時對鐵路運輸給予不同形式資金補貼，方式上以貨運暗補（在路網維護費分擔、稅收等方面給予優惠）、客運明補（客票補貼，主要是以核定客座率為基準給予補貼，并注意獎優罰劣）為主。   3大區域直屬分局在當前的鐵路局（公司）基礎上改組建立，包括國家鐵路管理總局北部分局（管理區域為現北京鐵路局、沈陽鐵路局、西安鐵路局所在的華北、東北、西北地區及鄭州鐵路局范圍）、國家鐵路管理總局南部分局（管理區域為現廣鐵（集團）公司、成都鐵路局所在華南、西南地區及武漢鐵路局范圍）、國家鐵路管理總局東部分局（管理區域為華東的上海鐵路局、濟南鐵路局、南昌鐵路局范圍）。作為過渡措施，也可以由現各鐵路局（公司）直接改組成對應區域分局，等條件成熟再合并組建3大區域直屬分局。   3大鐵路運輸集團公司是整合現各鐵路局（公司）客貨運輸業務組成，分別為北方、南方、東方鐵路運輸集團公司，主要業務區域范圍與3大鐵路管理分局相對應。作為過渡，也可以由現各鐵路局（公司）直接改組成對應區域鐵路運輸公司，等條件成熟再合并組建3大鐵路運輸集團公司。各區域鐵路運輸公司原則上分設客運、貨運業務公司（分公司）。各區域鐵路運輸公司承擔對應區域內路網設施維護業務。   同時，對于現存地方鐵路運輸公司、中外合資運輸公司及其它多投資主體的鐵路運輸公司，原則上不作特別調整，將由市場發展決定其運作模式。   按照這種思路改革，我國鐵路運輸運作模式將會類似于當前民航運輸運作模式，可能形成健康發展的局面。