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水資源管理是水利工作永恒的主題。人多水少、水資源時空分布不均、水資源短缺和水污染嚴重已經成為制約我國可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。為此,國家提出實行最嚴格的水資源管理制度,以統(tǒng)籌考慮經濟發(fā)展與水資源節(jié)約、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護,推動經濟社會發(fā)展與水資源承載能力、水環(huán)境承載能力相協(xié)調,實現(xiàn)經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。市、縣水行政主管部門是水資源管理的主體,直接面對取、用水戶,國家實行最嚴格的水資源管理制度,為市、縣基層水利部門水資源管理帶來機遇的同時也面臨著一些問題和挑戰(zhàn)。   1　機遇   水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經濟資源,是生態(tài)與環(huán)境的重要控制性因素,是經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐和保證。總書記指出:“水利工作要繼續(xù)堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合治理,堅持興利除害結合、開源節(jié)流并重、防洪抗旱并舉,對水資源進行合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和綜合治理,下大氣力解決洪澇災害、水資源不足和水污染問題”。總理批示“加強水資源管理,提高水的利用效率,建設節(jié)水型社會,應該作為水利部門的一項基本任務。”在2009年年初召開的全國水利工作會議上,回良玉副總理發(fā)表了重要講話,強調要從我國的基本水情出發(fā),實行最嚴格的水資源管理制度,對水資源進行合理開發(fā)、綜合治理、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護,建立健全流域與區(qū)域相結合、城市與農村相統(tǒng)籌、開發(fā)利用與節(jié)約保護相協(xié)調的水資源綜合管理。   國家在圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護方面劃分了3條紅線,即:①明確水資源開發(fā)利用紅線,嚴格實行用水總量控制;②明確水功能區(qū)限制納污紅線,嚴格控制入河排污總量;③明確用水效率控制紅線,堅決遏制用水浪費。可見,水資源管理已成為國家戰(zhàn)略,這樣就為基層水利水資源管理帶來了機遇,指明了方向。   1.1　嚴格實行用水總量控制   嚴格實行用水總量控制,必須做好水資源規(guī)劃。規(guī)劃是優(yōu)化配置的基礎,是經濟社會發(fā)展總體目標和布局在水資源領域的具體體現(xiàn)。要以實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用為目標,以需水管理為核心,編制好市、縣水資源綜合規(guī)劃和節(jié)約、保護等專業(yè)規(guī)劃,強化規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)督檢查,充分發(fā)揮規(guī)劃的基礎導向作用和剛性約束作用。   嚴格實行用水總量控制,必須做好水量分配細化方案。市、縣水利部門在水資源綜合規(guī)劃基礎上,制定水量分配方案。依據水量分配方案、區(qū)域用水協(xié)議,提出市、縣取水許可總量控制指標,對轄區(qū)內用水全面實行總量控制。將總量控制指標逐級分解到各縣、市(區(qū))和主要廠礦企事業(yè)單位,建立市、縣行政區(qū)域的取水許可總量控制指標體系。   1.2　嚴格入河排污總量控制   把飲用水水源地的保護放在首位。市、縣水利部門要爭取當地政府頒布水源地保護的監(jiān)管政策與標準,強化飲用水源保護監(jiān)督管理,完善水源地水質監(jiān)測和信息通報制度。加快重要飲用水水源地綜合治理,推進農村飲水水源保護,進一步建立和完善水污染事件快速反應機制。   強化水功能區(qū)監(jiān)督管理。進一步完善水功能區(qū)管理的各項制度,科學核定水域納污能力,根據國家節(jié)能減排總體目標,研究提出分階段入河污染物排放總量控制計劃,依法向有關部門提出限制排污的意見。嚴格入河排污口的監(jiān)督管理,加強省界、市界、縣界和重要控制斷面的水質監(jiān)測,強化入河排污總量的監(jiān)控,及時將有關情況通報各級政府和有關部門。   1.3　遏制用水浪費   制定用水定額標準,明確用水定額紅線。用水戶用水效率低于最低要求的,要依據定額依法核減取水量;用水產品和工藝不符合節(jié)水要求的,要限制生產取用水。積極協(xié)調有關部門建立用水效率和效益評價與考核指標體系,健全節(jié)水責任制和績效考核制,實行嚴格的問責制,嚴格考核監(jiān)督,做到層層有責任,逐級抓落實。   積極推廣技術成熟、節(jié)水減排效果顯著、應用面廣的重大工業(yè)、農業(yè)節(jié)水技術和居民生活節(jié)水器具產品。抓好大中型灌區(qū)和井灌區(qū)的節(jié)水改造,大力推廣噴灌、滴灌和管道輸水灌溉等先進實用的節(jié)水灌溉技術,發(fā)展現(xiàn)代旱作節(jié)水農業(yè),推進林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)節(jié)水和農村生活節(jié)水;抓好鋼鐵、火力發(fā)電、紡織、化工等高耗水行業(yè)節(jié)水;加快城市供水管網改造,加強供水和公共用水管理,全面推行城市節(jié)水。   2　問題   由于歷史遺留問題和多方面因素的綜合影響,水資源工作與當前嚴峻的水資源形勢,與實行最嚴格水資源管理制度的要求相比,在思想認識、工作規(guī)范性、管理體制、監(jiān)督管理能力、基礎能力等方面還存在差距。   市、縣一級水利部門內設水資源科室起步較晚,各地在20世紀80年代末才陸續(xù)設置機構,就是水利系統(tǒng)內部也有很多人對水資源管理的認識不足,認為水利的主業(yè)是防汛抗旱和水利工程的建設與管理。進入21世紀后,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快和城鎮(zhèn)人口的大量增加,大量的廢污水進入水體引起水質下降,以及大量的取用水戶對水不只是量的需求而且更注重質,人們才逐漸認識到水資源管理的重要性。由于水資源管理起步較晚,社會各界的認識不足,導致市、縣一級在水資源管理中面臨著一些困難和問題。   2.1　對水資源管理重要性認識不足   眾所周知,水資源管理就是水行政主管部門運用法律、行政、經濟、技術等手段對水資源的分配、開發(fā)、利用、調度和保護進行管理,以求可持續(xù)地滿足社會經濟發(fā)展和改善環(huán)境對水的需求的各種活動的總稱。然而,有相當比例的政府官員和水行政主管部門的領導本身對水資源管理的認識就不足,認為水利部門工作的重點是水利工程建設與管理和防汛抗旱,特別是近幾年國家對病險水庫的除險加固、河道采砂特別重視,在南方省份,水利部門把主要精力放在了上述中心工作上。在基層,還有部分水行政主管部門的領導認為排污口的設置、江河湖庫水質、取用水戶的退水水質等管理是環(huán)保部門的職責,沒有很好地運用《水法》賦予水行政主管部門的職責。社會上也有相當比例的單位和居民認為水是天上降下來的,對自己取、用水還要交納水資源費頗為不解,特別是南方水資源比較豐沛的地方更是如此。#p#分頁標題#e#   2.2　水資源管理人員偏少,素質有待提高   最好的法律法規(guī)、最好的政策要靠人去執(zhí)行,何況水資源管理是運用法律、行政、經濟、技術等手段的管理,沒有高素質的人才做保障,要搞好水資源管理就會成為一句空話。特別是在市、縣一級水利部門除了需要一支高素質人才隊伍外,由于直接與取用水戶打交道,點多面廣,各種可能都會碰到,需要一種無私奉獻、吃苦耐勞的敬業(yè)精神。據了解,有很多市、縣的水資源管理人員不足。以九江市為例,2009年底全市11個市、縣水利(務)局中水資源管理行政人員為59人,全市人口約470萬,擁有水庫1071座、引水工程1074座、提水工程1062座,發(fā)放有效《取水許可證》502個,水資源管理任務十分繁重。比如,修水縣是一個有近80萬人口的大縣,面積4502km2,擁有大中型水庫和眾多的小型水庫,是一個水利大縣,卻只有2人在從事水資源管理。景德鎮(zhèn)市水務局水資源科也只有2名管理人員,可見,水資源管理人員存在嚴重不足。   在市、縣一級水資源管理人員中,半數以上是從部隊轉業(yè)和從其他單位調入,只有極少數是水利院校畢業(yè)。在九江市,雖然從事水資源管理的人員中大專以上學歷達到了73%,但多數是在黨校學的法律和經濟管理,對水資源管理感到力不從心,個別縣連《取水戶基本情況統(tǒng)計表》、《入河排污口情況登記表》等一些基本情況表中的內容都不清楚概念,也就是說填表都成了他們的難題。可見,個別市、縣水資源管理人員的素質不能夠適應工作需要,有經驗、懂專業(yè)、會管理的復合型人才較少。   2.3　重收費輕管理現(xiàn)象較普遍   由于市、縣一級水資源科室的人員本身就少,要做的工作又太多,比較現(xiàn)實一點的就是加強對繳費大戶特別是發(fā)電、供水等行業(yè)水資源費征收工作,既能應付上級的檢查、考核,又有一定的經濟效益,所以對這些單位的水資源費的征收很重視。但要做到應收盡收也不是一件容易的事,對拖繳、少繳、拒繳水資源費的“釘子戶”,有時會感到非常棘手。   如何更好地為用水戶提供服務、加強管理,特別是核實各用水戶的年取用水量,以及科學制定不同產業(yè)的用水定額等方面沒有引起足夠的重視。比如在取水計量、計劃用水、用水總量控制、用水定額管理、退水水質達標等各項取水許可監(jiān)督管理制度的落實上還有大量的工作要做。   2.4　工業(yè)園區(qū)水資源管理難度較大   各市、縣為了加強招商引資的力度和便于管理,在工業(yè)園區(qū)(經濟開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū))集中引進了一些企業(yè),促進了當地經濟社會的發(fā)展。但一些園區(qū)內的企業(yè)自持有政府的保護,對水資源管理工作不予配合,水資源管理人員無法進入工業(yè)園區(qū)去了解和核實取用水戶的實際用水量。筆者曾經和水資源管理人員到一家企業(yè)去了解情況,門衛(wèi)就是不讓進,出示證件也沒有用,得層層請示。有些企業(yè)沒有安裝計量設施,少報用水量的現(xiàn)象較普遍,導致上報的數據不準確、不合理。進入園區(qū)的部分企業(yè)自持有當地政府撐腰,在項目申報階段根本就不做水資源論證,特別是一些化工、造紙、印染等污染物排放量較大的企業(yè)會想方設法予以躲避。   3　建議   隨著黨的十七大精神的貫徹落實,科學發(fā)展觀的深入人心,治水思路的深刻轉變,水資源工作地位將更加重要,任務將更為繁重。水資源管理應樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀,以為當地經濟社會發(fā)展提供可靠水資源保障為目標,以飲用水源地保護和節(jié)水型社會建設為重點,大力實施取水許可制度和水資源費征收制度,加強水資源規(guī)劃,推進涉水事務統(tǒng)一管理,全面提高水資源管理能力和水平。   3.1　加強對領導干部的法律、業(yè)務培訓   市、縣水利局的領導大都是行政管理人員,來自縣、鄉(xiāng)黨政及市直其他部門的同志占有相當比例,這些同志政治素質很高、能力很強。但水資源管理需要法律、行政、經濟、技術等手段的綜合運用,所以有必要對新上任的領導進行系統(tǒng)的管理知識的培訓,在學習《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規(guī)的同時,還要學習水資源管理方面的業(yè)務知識,只有領導認識到了水資源管理的重要性才能重視和落實各項具體工作。   3.2　引進人才和加強對現(xiàn)有人員的培訓   加強在職水資源管理人員的法律法規(guī)、規(guī)章及技術培訓力度,通過考試考核的方式發(fā)放上崗證,并進行考評,使在職水資源管理人員有壓力和動力,對成績突出者給予表彰和獎勵。同時,要補充、引進水資源管理人員,通過考試考核的辦法進行篩選,讓他們能發(fā)揮聰明才干,造就一支能力強、業(yè)務精、技術過硬的水資源管理隊伍。   3.3　加強宣傳,使節(jié)約用水成為大眾的共識   近些年來,隨著經濟社會的快速發(fā)展,我國資源環(huán)境承受的壓力越來越大。水少、水臟等水問題從一個側面反映了國民經濟在高速發(fā)展過程中,資源和環(huán)境付出的高昂代價。特別是伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快,水污染正從支流向干流延伸、城市向農村蔓延、地表向地下滲透、區(qū)域向流域擴散,水污染嚴重和水資源不足已成為經濟社會發(fā)展的制約因素。與此同時,隨著人民生活水平的提高,全社會對水環(huán)境、水安全、水生態(tài)的要求將愈來愈高。所以,要加強宣傳,節(jié)水型社會建設需要全社會的廣泛參與,在圍繞建設節(jié)水型社會建設這一主題中,充分利用廣播、報紙、網絡、電視等媒體開展形式多樣的宣傳,提高公眾節(jié)水意識,倡導文明的生產和生活方式,形成良好節(jié)水習慣。   3.4　發(fā)揮水文等技術部門的作用水資源管理工作任務重、技術要求高,單靠現(xiàn)有水利部門自身的管理人員是不夠的,應充分發(fā)揮水文、水利勘測、水利科研等部門的作用和技術優(yōu)勢。特別是水文部門在各設區(qū)市、縣都有機構,積累了大量的水文資料,與水行政主管部門的關系非常密切,是一支特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗的技術力量。比如九江市水文局,近年來受九江市水利局的委托先后高質量地完成了《九江市水功能區(qū)劃》、《九江市水域納污能力及限制排污總量意見》、《九江市湖泊普查》等報告的編制,還編制了彭澤、九江、湖口等縣的采砂規(guī)劃和大量的建設項目水資源論證報告。#p#分頁標題#e#   依托水文等技術部門,加強應用技術研究開發(fā)。重點研究水資源優(yōu)化配置技術、先進適用的節(jié)水技術、水資源保護和水生態(tài)系統(tǒng)修復技術、南水北調受水區(qū)水資源配置技術和非傳統(tǒng)水資源開發(fā)利用技術等。研發(fā)自動化、全天候、多功能、高精度的水資源和水環(huán)境信息采集、管理以及數據共享技術體系,增強水資源預測、預報和預警能力,提高水資源管理的信息化水平。開展“萬元GDP用水量”、“萬元工業(yè)增加值用水量”、不同行業(yè)和產品“用水定額”的調查與研究。開展水利水電工程生態(tài)影響評估論證,開發(fā)利用水資源要維持河流合理流量,維持湖泊、水庫和地下水的合理水位,防止水源枯竭和水體污染。   3.5　成立水資源管理專門機構   負責水資源的統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一調度,統(tǒng)一發(fā)放取水許可證,統(tǒng)一管理水質水量是《水法》賦予水行政主管部門的職責。但多年來,一些部門為了自身的利益,涉及與水有關的建設項目很少征求水利部門的意見,各自為政。比如城市規(guī)劃、城市建設中的管網設計等,很少征求水利部門的意見。在一些地方,水資源管理各行其是,形成了管水量的不管水質,管水源的不管供水,管供水的不管節(jié)水,管排水的不管治理污水,管治污的不管污水處理回用。這種體制不利于水資源的優(yōu)化合理配置,不利于水資源有效利用和水環(huán)境的保護,造成了在水資源管理上諸多問題。   因此,為適應市場經濟資源配置的要求和經濟社會發(fā)展的需要,改革水資源管理體制,實現(xiàn)水務化一體管理勢在必行。要象重視防汛抗旱工作一樣來對待水資源管理工作。成立由市、縣人民政府分管領導任組長的水資源管理領導小組,下設的水資源管理辦公室掛靠在市、縣水利部門,由市、縣水利部門分管領導任主任,強化管理機制。   市、縣水資源管理辦公室應具有相對的獨立性,經費上確保正常工作的開展。比如永修縣水資源管理辦公室近幾年來的工作得到上級的肯定,該縣率先完成了縣界界址的確認并設立界碑,安裝了動態(tài)水資源管理系統(tǒng),水資源管理信息系統(tǒng)通過接收、傳遞和處理各類水資源管理信息,使管理者能及時實現(xiàn)水資源管理環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系和協(xié)調,實現(xiàn)科學管理。