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我區(qū)卷煙零售點(diǎn)合理化布局規(guī)劃工作是從2007年51號(hào)令頒布實(shí)施、貴港現(xiàn)場(chǎng)會(huì)之后才正式、全面地推開(kāi)，并取得了較大的成效。但從近年來(lái)區(qū)局檢查、調(diào)研的情況看，部分單位對(duì)于合理化布局的理解不夠全面和準(zhǔn)確，個(gè)別單位甚至出現(xiàn)一些人為地曲解合理化的問(wèn)題，因此而引發(fā)較多的法律糾紛和日常管理上的爭(zhēng)議。   針對(duì)上述問(wèn)題，筆者結(jié)合近年來(lái)的法規(guī)工作調(diào)研及案件評(píng)查工作，從合理化布局、資金和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的理解和界定及布局規(guī)劃制定過(guò)程等方面進(jìn)行一些粗淺的探討，期望能對(duì)進(jìn)一步規(guī)范全區(qū)證件管理工作有所幫助。   如何理解合理化布局首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的是合理化布局的定義，筆者認(rèn)為，合理布局是指通過(guò)總量、間距控制的方式使得一定范圍內(nèi)的卷煙零售點(diǎn)在數(shù)量、質(zhì)量和空間分布上達(dá)到合理的狀態(tài)。   對(duì)合理化的標(biāo)準(zhǔn)，即判斷是否合理，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)界定：   一是以轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力等因素為依據(jù)。這個(gè)是《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》確定的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是最基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這里要注意兩點(diǎn)：其一是不能單純以人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)事先設(shè)定總體辦證數(shù)量，此前國(guó)家局已經(jīng)作了相關(guān)規(guī)定；其二是在以人口數(shù)量為參考時(shí)，要注重標(biāo)準(zhǔn)的一致性，即以哪個(gè)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從一而終，不能隨意變動(dòng)。從調(diào)研了解的情況看，當(dāng)前各單位在制定合理化布局規(guī)劃時(shí)，大多是從人口數(shù)量和交通狀況方面來(lái)進(jìn)行考慮，尤其執(zhí)著于人口數(shù)量專(zhuān)賣(mài)問(wèn)題，但后兩個(gè)因素特別是消費(fèi)能力則相對(duì)考慮較少，但消費(fèi)能力恰恰是布局合理與否的一個(gè)關(guān)鍵因素，需要引起重視。   二是基于利潤(rùn)水平的考量，即以卷煙零售戶的利潤(rùn)高低為參照。筆者認(rèn)為，這是用于考量一定范圍內(nèi)零售點(diǎn)分布在質(zhì)量上的合理性，實(shí)際上是與上述第一點(diǎn)中的消費(fèi)能力相互呼應(yīng)的，在大部分情況下也應(yīng)當(dāng)是衡量布局規(guī)劃是否合理的最關(guān)鍵、最客觀的標(biāo)準(zhǔn)。利潤(rùn)水平問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)來(lái)理解：某個(gè)城市經(jīng)營(yíng)戶的利潤(rùn)水平，應(yīng)有個(gè)合理的范圍，舉例說(shuō)明，在同一個(gè)城市里，如果A地段經(jīng)營(yíng)戶的月平均利潤(rùn)是B地段的10倍或更大，則可以判斷這個(gè)合理化布局起碼在A地段的零售點(diǎn)間距設(shè)置是不盡合理的；利潤(rùn)水平的界定應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，如中心城市和縣城、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別；利潤(rùn)水平是動(dòng)態(tài)可變的，所以測(cè)算起來(lái)應(yīng)當(dāng)取一定時(shí)間段的數(shù)值，力求客觀準(zhǔn)確。需要明確的是，利潤(rùn)水平的測(cè)算，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)部門(mén)的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。   三是應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。合理化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)性，隨著人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力等因素的變化，合理化布局也應(yīng)當(dāng)要相應(yīng)改變，如果一個(gè)制度管五、六年，那很有可能就會(huì)滯后于市場(chǎng)的發(fā)展，當(dāng)然也難言合理。   四是不應(yīng)包含有二次許可的內(nèi)容。合理化布局規(guī)范的是零售點(diǎn)分布的問(wèn)題，延續(xù)、注銷(xiāo)等事項(xiàng)不應(yīng)寫(xiě)入其中，更不能把合理化布局作為取消、撤銷(xiāo)之前合法存在的卷煙零售點(diǎn)的依據(jù)。   終上所述，上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是缺一不可的，只有在綜合考量四個(gè)方面因素基礎(chǔ)上制定出來(lái)的布局規(guī)劃才可能是合理的。   局規(guī)劃工作是從現(xiàn)場(chǎng)會(huì)之后才正大的成效。但從看，部分單位對(duì)和準(zhǔn)確，個(gè)別單理化的問(wèn)題，因問(wèn)題，但后兩個(gè)因素特別是消費(fèi)能力則相對(duì)考慮較少消費(fèi)能力恰恰是布局合理與否的一個(gè)關(guān)鍵因素，需要二是基于利潤(rùn)水平的考量，即以卷煙零售戶的高低為參照。筆者認(rèn)為，這是用于考量一定范圍內(nèi)零分布在質(zhì)量上的合理性，實(shí)際上是與上述第一點(diǎn)中的能力相互呼應(yīng)的在大部分情況下也應(yīng)當(dāng)是衡量布局。   在探討了合理化標(biāo)準(zhǔn)之后，還應(yīng)當(dāng)明確一下合理化布局應(yīng)當(dāng)包涵的內(nèi)容，之所以專(zhuān)門(mén)說(shuō)明這一問(wèn)題，是因?yàn)橐恍﹩挝粚?duì)此在理解上有所偏差，實(shí)際上，合理化布局主要就是規(guī)定卷煙零售攤點(diǎn)間距和數(shù)量，而不應(yīng)包含對(duì)資金條件、對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的確定或限制，相關(guān)依據(jù)是51號(hào)令的第十六條規(guī)定。   合理化布局規(guī)劃制定過(guò)程需注意問(wèn)題   一是須經(jīng)過(guò)合法有效的聽(tīng)證程序。這里所表述的合法有效，應(yīng)當(dāng)符合行政許可法關(guān)于聽(tīng)證過(guò)程公開(kāi)、公平、公正、透明、規(guī)范的要求，從我們了解的情況看，各單位在制定規(guī)劃過(guò)程中基本都能達(dá)到上述要求，但一些單位在聽(tīng)證會(huì)上接受消費(fèi)者或者相關(guān)參會(huì)部門(mén)的質(zhì)詢時(shí)，回復(fù)的針對(duì)性和說(shuō)理性不夠強(qiáng)，個(gè)別單位有走過(guò)場(chǎng)的嫌疑，需要引起注意。   二是涉及主要的、關(guān)鍵性條款的修改亦需經(jīng)過(guò)聽(tīng)證。制定頒布實(shí)施的合理化布局規(guī)劃，在執(zhí)行一段時(shí)間后，因?yàn)榭陀^條件的變化需要對(duì)一些關(guān)鍵性的條款如關(guān)系到一定范圍內(nèi)卷煙零售點(diǎn)的數(shù)量分布的規(guī)定進(jìn)行修訂時(shí)，也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)有效的聽(tīng)證程序。相當(dāng)一部分單位在修訂合理化布局過(guò)程中忽視了這個(gè)問(wèn)題，而往往只是通過(guò)公示公告的方式來(lái)覆蓋整個(gè)修改過(guò)程，這實(shí)際上是不符合制定程序的。   三是要保證其相對(duì)穩(wěn)定性。合理化布局規(guī)劃的制訂、修訂和廢止都需要非常慎重，每次修訂都應(yīng)當(dāng)要有充分的理由，但從我們調(diào)研了解到的情況看，相當(dāng)部分單位都比較輕視這一問(wèn)題，特別是零售戶群體產(chǎn)生這種“合理規(guī)劃”可以朝令夕改的誤解。合理布局規(guī)劃不能保持相對(duì)穩(wěn)定，其權(quán)威性自然無(wú)從談起。對(duì)于時(shí)效性和穩(wěn)定性的問(wèn)題，有人提出是否與上文所說(shuō)的動(dòng)態(tài)發(fā)展有相矛盾之處，筆者認(rèn)為，兩者之間應(yīng)該有一個(gè)平衡點(diǎn)，如可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，擬定為3年修訂一次。   關(guān)于資金條件和場(chǎng)所界定問(wèn)題資金條件和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的界定也是證件管理過(guò)程中的兩個(gè)重要問(wèn)題，但不是以合理化布局規(guī)劃來(lái)規(guī)范的，根據(jù)51號(hào)令第十六條規(guī)定，資金條件、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的確定由縣級(jí)以上煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)制定、并報(bào)上級(jí)局備案即可執(zhí)行，不需經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序。從《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》第九條來(lái)看，資金條件、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是辦理煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的兩個(gè)必要條件，達(dá)不到一定資金標(biāo)準(zhǔn)或者不符合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所要求的應(yīng)不予辦理。  #p#分頁(yè)標(biāo)題#e# 資金條件應(yīng)當(dāng)如何確定才是合理的，這是各單位在辦理零售許可證過(guò)程中有待統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的一個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，確定資金條件需要從以下幾個(gè)方面來(lái)統(tǒng)籌考慮：一是能保障正常的、某一個(gè)或者幾個(gè)送貨周期經(jīng)營(yíng)的需要，通俗地說(shuō)是夠錢(qián)進(jìn)貨；二是應(yīng)當(dāng)分類(lèi)確定、區(qū)別對(duì)待，即中心城市和縣城、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)戶都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別；三是資金條件必須公開(kāi)且應(yīng)當(dāng)在辦證場(chǎng)所公示；四是資金條件確定之后應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定不能隨意改變。   經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是另外一個(gè)需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的重要問(wèn)題。目前行業(yè)內(nèi)一些不同意見(jiàn)主要集中在以下幾個(gè)方面：   一是相對(duì)獨(dú)立的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，對(duì)相對(duì)獨(dú)立的判斷應(yīng)當(dāng)是有隔斷的空間，如樓上樓下、有門(mén)可通行的兩個(gè)房間，都可稱(chēng)之為相對(duì)獨(dú)立，反之，僅以貨架來(lái)分隔的一個(gè)房間內(nèi)的兩個(gè)空間，不能認(rèn)為是相對(duì)獨(dú)立。   二是對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所與非經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的判斷。是否是經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)判定：首先是看這個(gè)場(chǎng)所是不是能夠直接面對(duì)消費(fèi)者，這應(yīng)該是一個(gè)關(guān)鍵的標(biāo)準(zhǔn)，假如某個(gè)經(jīng)營(yíng)戶要把經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)設(shè)在某個(gè)住宅小區(qū)的20層高樓上的某個(gè)房間里，我們則有充分的理由認(rèn)為這不是一個(gè)符合卷煙零售許可證辦證標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；其次是要符合當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)的整體規(guī)劃，如專(zhuān)門(mén)用于休閑娛樂(lè)的大型廣場(chǎng)、一些重要的交通要道，就不應(yīng)設(shè)置卷煙零售點(diǎn)；三是以建筑規(guī)劃許可證上關(guān)于房屋用途的界定為依據(jù)或參照，明確定義為住宅用途的場(chǎng)所，則不宜予以設(shè)置零售點(diǎn)。   三是對(duì)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的理解。固定是與流動(dòng)相對(duì)應(yīng)的，一個(gè)可以不定時(shí)改變位置的場(chǎng)所，則不能認(rèn)為是固定的。   四是對(duì)基于安全因素的理解。當(dāng)前相當(dāng)部分單位在認(rèn)識(shí)上的一個(gè)誤區(qū)是，安全因素是指卷煙零售點(diǎn)的設(shè)置本身有安全隱患、因卷煙銷(xiāo)售而會(huì)引起易燃易爆的情形。筆者認(rèn)為，基于安全因素，應(yīng)當(dāng)是指該經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所同時(shí)經(jīng)營(yíng)的貨物或擺放的物品可能會(huì)對(duì)卷煙造成污染，如容易泄漏的有害有毒的化學(xué)物品，這些物品與用于吸食的卷煙擺放在一起，可能就會(huì)污染到卷煙。相反，一個(gè)只出售卷煙的零售攤點(diǎn)，無(wú)論如何都不會(huì)與易燃易爆物品有何關(guān)聯(lián)，國(guó)家局2009年《關(guān)于中國(guó)石化加油站便利店申請(qǐng)銷(xiāo)售香煙的復(fù)函》（國(guó)煙專(zhuān)［2009］35）就很能說(shuō)明該問(wèn)題。   五是合法性問(wèn)題。規(guī)范性文件制定的重要原則之一就是法制統(tǒng)一，即不能與上位法相沖突相矛盾，具體到場(chǎng)所界定問(wèn)題，合法的標(biāo)準(zhǔn)之一應(yīng)當(dāng)是要遵循51號(hào)令關(guān)于依法不能設(shè)立零售點(diǎn)的限制性條款規(guī)定，對(duì)這個(gè)“遵循”的理解應(yīng)當(dāng)是“不能少于也不能大于”，即不能擅自增加“不能設(shè)立零售點(diǎn)”的場(chǎng)所，事實(shí)上，從調(diào)研了解的情況看，不少單位的制度規(guī)定中已經(jīng)出現(xiàn)了類(lèi)似的違法情形。   合理化布局規(guī)劃的和實(shí)施   一是實(shí)施前要經(jīng)過(guò)公告程序。合理化布局規(guī)定、資金條件及經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所規(guī)定都必須要通過(guò)足以使社會(huì)群眾周知的渠道予以公布，否則將視為無(wú)效。   二是解釋權(quán)問(wèn)題。對(duì)合理化布局頒布實(shí)施后的解釋只能是就理解上、詞義上及其他含混性的問(wèn)題進(jìn)行澄清，不應(yīng)是對(duì)關(guān)鍵性的條款進(jìn)行解釋?zhuān)P(guān)鍵性條款應(yīng)當(dāng)是明確的，沒(méi)有歧義的。一個(gè)重要的原則是，這種事后解釋也不能超出條款本意，不能與原意相悖。   三是補(bǔ)充說(shuō)明的問(wèn)題。筆者注意到，一些單位在合理化布局規(guī)劃的最后，注明了制定機(jī)關(guān)的補(bǔ)充說(shuō)明權(quán)，在實(shí)際工作中也有一些單位以補(bǔ)充公告的形式來(lái)重新闡述了相關(guān)規(guī)定，對(duì)此，筆者認(rèn)為，不能把補(bǔ)充公告視為另一份合理化布局規(guī)劃，或以這種形式來(lái)偷換一些關(guān)鍵性概念，如涉及布局點(diǎn)或數(shù)量的關(guān)鍵性條款。