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本文作者：袁立 單位：東南大學(xué)法學(xué)院

一、引言

英文中的治理(governance)源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。1989年世界銀行首次使用了“治理危機(jī)(crisisingovernance)”一詞，此后在西方學(xué)術(shù)界，“治理”廣泛地應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。“公共治理”是現(xiàn)代公共行政方興未艾的一種模式。關(guān)于公共行政的演進(jìn)，奧斯本(Osborne)提出了三個(gè)公共行政的主導(dǎo)模式:第一個(gè)模式歷史悠久，存在于19世紀(jì)后期一直到20世紀(jì)70年代末80年代初;第二個(gè)模式是新公共管理時(shí)期，從20世紀(jì)80年代直到21世紀(jì)初期;緊隨其后的就是正在出現(xiàn)和形成的第三個(gè)模式，即公共治理。①可清晰地看出三種模式包括公民—國(guó)家關(guān)系和理論基礎(chǔ)等九個(gè)方面的明顯轉(zhuǎn)變。諸如關(guān)于公民與國(guó)家的關(guān)系，從服從到權(quán)利以及從權(quán)利到賦權(quán)的轉(zhuǎn)變。從關(guān)鍵屬性看，存在注重公平到專業(yè)主義，再到回應(yīng)性的演變。從交互作用的模式來考慮，則存在從強(qiáng)制到授權(quán)，又從授權(quán)到合作的層進(jìn)過程。

新公共管理最主要的思想是將公共行政經(jīng)濟(jì)化和市場(chǎng)化，包括管理主義、分權(quán)、決策的分層化、績(jī)效指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、結(jié)果導(dǎo)向的管理等，然而對(duì)這種新范式還存在諸多的懷疑。②但不可否認(rèn)，我們正在逐漸遠(yuǎn)離傳統(tǒng)的公共行政模式，公共部門與私人部門的界限正在模糊。③新的觀點(diǎn)不斷出現(xiàn)，不同利益主體不斷形成，公民社會(huì)與私人部門的主張變得舉足輕重，與此相適應(yīng)，公共管理出現(xiàn)了政策網(wǎng)絡(luò)、遠(yuǎn)程治理、間接治理、協(xié)商自治。④盡管世界各個(gè)公共管理的改變程度各異，但都以不同的形式表現(xiàn)出來，從統(tǒng)治到治理，從官僚體制到自治、從注重集權(quán)到注重權(quán)力分散、從政府集中單獨(dú)決策到協(xié)商對(duì)話以及公眾參與決策、從政府包辦公共產(chǎn)品與服務(wù)到政府與社會(huì)甚至私人契約化合作等。“公共治理”表達(dá)這樣一種機(jī)理:它是在公民社會(huì)發(fā)展到一定程度后，各種利益相關(guān)者(政府、公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)等)利用網(wǎng)絡(luò)信息優(yōu)勢(shì)共同參與管理的過程，其核心是平等的協(xié)商和對(duì)話，并達(dá)成“契約”，約束各方參與者的行為，從而實(shí)現(xiàn)各方利益最大化。從世界各國(guó)公共行政改革可以看出，改革的方式主要有私有化、分權(quán)、縮減機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)改革、財(cái)政和預(yù)算改革、解除管制、公共企業(yè)改革以及電子政府等。⑤中國(guó)正處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益主體不斷出現(xiàn)，政府在不斷探索政治體制改革的方式，所以清楚世界各國(guó)公共行政改革中尤其是公共治理中出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)，趨利避害顯得意義重大。

二、公共治理的限度:理論與實(shí)踐的困境反思

公共治理不是萬能的，也會(huì)出現(xiàn)治理“失靈”。那么，在分權(quán)、私有化等改革中，政府是否有足夠的能力來應(yīng)對(duì)這些新現(xiàn)象?政府能輕松應(yīng)對(duì)各種各樣的挑戰(zhàn)么?公共行政改革的范圍到底有多大?公共治理有沒有限度?政府是否已有相應(yīng)的行政工具、人力資源以及相關(guān)配套設(shè)施?隨著公共治理的深入，各種挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)，主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面:

困境一:政府“空心化”，公共行政“能力赤字”。隨著歷史車輪的不斷向前，各種利益代表逐漸出現(xiàn)，遠(yuǎn)程治理、間接治理、網(wǎng)絡(luò)治理等新觀點(diǎn)隨之產(chǎn)生。此時(shí)，中央政府的位置在哪?核心行政的位置在哪?在各種治理觀點(diǎn)中，中央政府的角色正在逐漸變化，從強(qiáng)制的命令和控制機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)楦鄥⑴c、合作的管理模式。與此同時(shí)，作為政府合作伙伴的組織、公民社會(huì)、公民個(gè)人的聲音就變得異常重要，而不同的利益主體都有不同的需求，并且越來越復(fù)雜。在這種情形下，對(duì)政府能力的要求不但沒有下降，反而前所未有地提高。然而，私有化、合同外包、解除管制、分權(quán)等正在被廣泛運(yùn)用于各國(guó)公共部門改革中，這些無一例外都將導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，即中央政府在職能和權(quán)力上都逐漸被削弱。一些學(xué)者指出，新公共管理的結(jié)果，以及私人部門大量的服務(wù)外包和中央向地方政府大規(guī)模分權(quán)，導(dǎo)致了一個(gè)所謂的“空心化”政府的產(chǎn)生。⑥政府“空心化”主要表現(xiàn)為三個(gè)維度:向上的維度是超國(guó)家的組織，如EU、UN、OECD、WTO等;向外的維度是通過私有化或市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn);向下的維度是通過創(chuàng)造機(jī)構(gòu)、半國(guó)家機(jī)構(gòu)、分權(quán)與授權(quán)實(shí)現(xiàn)。正由于政府的“空心化”，公共部門的能力在改革中沒有得到增強(qiáng)，并且隨著政府角色定位的轉(zhuǎn)換，各種復(fù)雜的問題層出不窮，如資源缺乏、向心力減弱、超負(fù)荷工作等，公共部門應(yīng)對(duì)改革的能力變得越來越弱。而與此相對(duì)應(yīng)的是，基于改革的不斷深入，民眾對(duì)政府的期望值越來越大。這種“減”與“增”的差距，就產(chǎn)生了問題，即公共部門的“能力赤字”。目前世界管理改革程度與政府能力程度主要有四種類型:(1)低改革低能力;(2)低改革高能力;(3)高改革低能力;(3)高改革高能力。諸多國(guó)家處于第一種和第三種狀態(tài)，要么是沒有進(jìn)行改革，政府能力低下，要么是進(jìn)行了一系列改革，但政府能力隨著改革的深入日漸變?nèi)酢５谝环N改革程度低，政府能力也低，這樣的政府基本上處于封閉狀態(tài)，不利于公共利益和公民權(quán)利的保護(hù)。第二種類型低改革高能力，也不是理想的狀態(tài)，這樣的政府基本上處于專制狀態(tài)，中央政府具有極大的權(quán)力，而不啟動(dòng)或啟動(dòng)較少的管理改革。第四種類型下的政府是一種較為理想的狀態(tài)，隨著改革不斷深入，政府的核心能力也不斷加強(qiáng)。第三種狀態(tài)下的政府是目前很多發(fā)展中國(guó)家的典型，盲目借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，但最后導(dǎo)致政府能力越來越弱，政府“空心化”愈演愈烈。

困境二:問責(zé)過程的復(fù)雜化。在傳統(tǒng)的行政模式下，政府與公民之間提供服務(wù)的方式多是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，政府是提供服務(wù)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。對(duì)于公民而言，政府的角色是易于辨認(rèn)和可信任的。但在公共治理模式下，公民與政府之間不再是簡(jiǎn)單和直接的關(guān)系，而是變得多元化和復(fù)雜化。也正由于政府承擔(dān)任務(wù)的復(fù)雜性和多樣性，政府在整個(gè)行政過程中的角色變得含混不清，使得公民對(duì)政府職能的了解越來越困難。也許在整個(gè)行政的過程中，政府變得越來越透明，但政府比以前任何時(shí)候都更復(fù)雜化了，責(zé)任鏈的復(fù)雜化使得一系列新問題產(chǎn)生。盡管目前大部分政府試圖建立有效的績(jī)效管理系統(tǒng)，擴(kuò)張私營(yíng)實(shí)體外包活動(dòng)的范圍，與非營(yíng)利性組織合作，但這種努力卻削弱了主人翁的意識(shí)、削弱了政府的政治控制力。一旦服務(wù)中出現(xiàn)問題，可能導(dǎo)致“無人負(fù)責(zé)”的局面。⑦因此，問責(zé)過程的復(fù)雜性不僅對(duì)公共行政的方式提出了挑戰(zhàn)，也對(duì)非政府組織提出了挑戰(zhàn)。目前，諸多非政府組織是由國(guó)家提供財(cái)政支持的，但這些組織績(jī)效指標(biāo)缺失、管理不透明、問責(zé)制不明確。#p#分頁標(biāo)題#e#

困境三:成本—收益計(jì)算模糊化。世界各國(guó)都在對(duì)公共行政進(jìn)行大刀闊斧的改革，那么改革到底帶來了多大的效益?改革的成本又有多大?各媒體報(bào)道的大都是改革所帶來的成就，很少討論成本問題。有人認(rèn)為，改革是一個(gè)無成本的過程，但事實(shí)上改革需要承擔(dān)巨大的成本。許多政府在改革中存在諸多問題，改革成本過高。另外，治理范式的出現(xiàn)給諸多利益相關(guān)者更多的機(jī)會(huì)參與、融入、決策和獲得信息。但同時(shí)，更多的參與者就意味著更多的責(zé)任主體、消耗更多的時(shí)間，更多的矛盾和沖突需要解決，這些都需要大量的成本。成本與收益計(jì)算的模糊化除了參與主體的多元化、利益的復(fù)雜化與多樣化而難于計(jì)算外，另一個(gè)重要原因就是在合同外包、市場(chǎng)化、協(xié)商合作對(duì)話的情況下，公共利益和公共精神逐漸缺失以及難于界定。這樣，成本與收益的計(jì)算更是難上加難。

困境四:公眾對(duì)政府的信任度降低。公民不信任政府表現(xiàn)為公民不再配合政府開展工作，比如公民不依法納稅、逃避服兵役、違法亂紀(jì)、公務(wù)員隊(duì)伍無法吸收優(yōu)秀人才等。⑩根據(jù)前文的公共行政“能力赤字”，政府能力不斷變?nèi)酰駥?duì)政府的期望越來越大，導(dǎo)致公民對(duì)政府的信任度持續(xù)下降。公民對(duì)政府的信任度即公民對(duì)政府是否能夠回應(yīng)公民的期待進(jìn)行評(píng)價(jià)，而這種期待是公民對(duì)政府意圖或能力無法回應(yīng)公民的期待，或者是政府的績(jī)效從意圖上或能力上沒能達(dá)到期待的水準(zhǔn)。用基本的等式表示為:(公民對(duì)政府的)信任=(政府)績(jī)效/(公民)期待。從中可以看出，“高信任度”是政府的績(jī)效優(yōu)或者是公民對(duì)政府的期待低;“低信任度”是政府的績(jī)效差或者是公民對(duì)政府的期待太高。公共治理所產(chǎn)生的低信任度困境，可能是基于公民對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)太低，也可能基于公民對(duì)政府的期望值太高，或者是二者的結(jié)合。當(dāng)然，各國(guó)基于改革的程度和方式不同，公眾對(duì)政府信任度降低的原因也是多樣的。要提高公民對(duì)政府的信任度，可以提高公民對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)，或者降低公民對(duì)政府的期待。牛頓(Newton)和諾里斯(Norris)認(rèn)為，作為影響公民對(duì)政府信任的要素，比較社會(huì)心理學(xué)因素、社會(huì)文化性因素應(yīng)更加重視制度的績(jī)效因素。如果制度職能從公眾那里得到低評(píng)價(jià)時(shí)，政治家應(yīng)采用的處方是:降低公眾對(duì)績(jī)效的期待(政治家只作出少量的許諾)，或是改善制度的有效性(政治家能提供更多的東西)，兩者取其一。

三、作為法學(xué)范疇:公共治理的公法學(xué)構(gòu)建

公共治理不僅是一個(gè)政治學(xué)術(shù)語，也屬于法學(xué)范疇。不僅表現(xiàn)為公共治理的權(quán)力主體的權(quán)力需要合法化，而且公共治理的過程和結(jié)果都應(yīng)該在法律設(shè)定的框架內(nèi)運(yùn)行。而公共治理的本質(zhì)就是提升公共利益，保障公民的權(quán)利、自由，維護(hù)人的尊嚴(yán)，這是公共行政改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

(一)公共治理以依法治理為前提

公共治理首先必須合法，任何治理主體、治理過程和治理結(jié)果都必須在法定的框架內(nèi)進(jìn)行，這是前提和基礎(chǔ)。正如亞里士多德所言，“在我們今日，誰都得承認(rèn)法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”。瑏?瑢依法治理是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求，治理離開法律必將如同列車離開軌道。而依法治理的核心則是依法行政，控制行政的自由裁量權(quán)，行政法的核心在于通過法治實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量問題的有效治理。在公共治理中，盡管權(quán)力主體出現(xiàn)多元化，但行政權(quán)力依然是重要的一極，“我們所要做的并不是去反對(duì)那些必要的裁量權(quán)，而是要限定那些過度或太寬的裁量權(quán)，剔除那些不必要的裁量權(quán)，以防止裁量權(quán)的恣意和濫用”。瑏瑣?對(duì)行政裁量的治理，能把公共治理中的主體———“政府”限定在法律預(yù)設(shè)的范圍之內(nèi)。而公共治理中的其他主體，在治理過程中也成為了權(quán)力的一元，因而必須為它們制定規(guī)則，使它們?cè)谝?guī)則的范圍內(nèi)行使權(quán)力。權(quán)力作為一種資源，一旦離開了法律的調(diào)控，依法治國(guó)必然不得要領(lǐng)，所謂的法治也將成為空殼。公共治理主體擁有的權(quán)力必須成為合法權(quán)力，韋伯將合法性權(quán)力分為三種:以合理的方式存在的合法性權(quán)力;以傳統(tǒng)為根據(jù)的合法性權(quán)力;以領(lǐng)袖魅力為基礎(chǔ)的合法性權(quán)力。瑏瑤?權(quán)力合法性可分為形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性。形式合法性是指權(quán)力的存在和行使獲得了法的根據(jù)。這是權(quán)利合法性的初級(jí)狀態(tài)，也是權(quán)利合法性的起碼要求和標(biāo)志。實(shí)質(zhì)合法性是指權(quán)力資源得到了社會(huì)的普遍認(rèn)同，有正當(dāng)性。這是權(quán)力合法性較為深層的含義。公共治理主體的權(quán)力合法性最起碼的要求是形式合法性，即得到了相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，這是公共治理初級(jí)階段的要求。隨著公共治理的完善，必然需要走向權(quán)力的實(shí)質(zhì)合法化。

(二)公共治理是一個(gè)信息公開、開放透明的過程

公共治理不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，而是一個(gè)信息公開、開放透明的過程。治理主體尤其是政府的信息公開是核心。公共治理強(qiáng)調(diào)治理主體尤其是政府高效的為民眾提供服務(wù)，因?yàn)楣袷?ldquo;政府的所有者”，他們有權(quán)利提出質(zhì)疑，要求治理者提供有關(guān)改進(jìn)治理和服務(wù)的信息，擁有知情權(quán)。瑏瑥?在行政法中，《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)定了行政立法過程的公開;《行政許可法》中設(shè)定了行政許可事項(xiàng)的公開和行政處罰公開原則等。地方政府除西藏、甘肅、廣西、江西、內(nèi)蒙古外，其余各省都有政府信息公開的規(guī)定。瑏瑦?對(duì)于信息公開的義務(wù)主體，我國(guó)現(xiàn)行立法僅局限在政府。而筆者認(rèn)為，在治理理念下，除了國(guó)家機(jī)關(guān)和行使公共權(quán)力的其他組織外，也包括政府控股的企業(yè)、公立學(xué)校、國(guó)家醫(yī)療機(jī)構(gòu)和國(guó)家財(cái)政支持的其他機(jī)構(gòu)，瑏瑧?還包括一般的企業(yè)或私法團(tuán)體，都應(yīng)該成為義務(wù)主體。瑏瑨?采用較為廣泛的信息公開義務(wù)主體模式，是因?yàn)樵诠仓卫碇校鞣街黧w都是權(quán)力的一元，而“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們行使權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。瑏瑩?因此，必須把公共治理中的所有權(quán)力主體納入信息公開的義務(wù)主體范疇。

(三)公共治理是公民參與、協(xié)商合作的持續(xù)互動(dòng)

公共治理的“參與”不僅指治理主體的參與，也指治理過程中其他公民的廣泛參與。從行政法上看，參與原則是行政程序法的基本原則之一，也是行政許可設(shè)定的基本原則之一，其內(nèi)容主要包括參與聽證權(quán)、陳述申辯和復(fù)議申請(qǐng)權(quán)等。當(dāng)然，“環(huán)境、組織、信息技術(shù)和民眾價(jià)值觀的復(fù)雜性迫切需要行政管理者通過民眾的互動(dòng)、對(duì)話和信息分享，促成新的理解和思維方式，促成與民眾的廣泛合作”。瑐瑠?有學(xué)者認(rèn)為，公共治理就其構(gòu)成而言，由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成:“公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與”。瑐瑡?這從一個(gè)側(cè)面道出了公共治理中公民參與的重要性。公民的廣泛參與，也是區(qū)分傳統(tǒng)的命令、控制，服從與被服從的管理方式，可以說公民廣泛、有效的參與是公共治理的核心。隨著公共治理實(shí)踐的不斷深入，1960年阿諾德•考夫曼首次提出“參與式民主”概念，這一概念被廣泛運(yùn)用于微觀治理單位，如學(xué)校、社區(qū)、工廠、政策制定等領(lǐng)域。1984年，美國(guó)學(xué)者巴伯出版了《強(qiáng)民主:新時(shí)代的參與政治》一書，將自由主義民主稱為“弱民主(weakdemocracy)”，而“強(qiáng)民主(strongde-mocracy)”強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公民的直接參與，以“社群”、“共識(shí)”等理念為中心將市場(chǎng)社會(huì)中游離的個(gè)人重新連接在一起。瑐瑢?20世紀(jì)后期，參與民主的一個(gè)重大發(fā)展是“協(xié)商民主(deliberativedemocracy)”。作為公共治理的幾個(gè)核心概念，如參與、協(xié)商等，我國(guó)法學(xué)界有著比較積極的回應(yīng)。瑐?瑣參與理論在各國(guó)法律中獲得了普遍的認(rèn)同，1998年日本政府通過了《非營(yíng)利性組織法》，是成千上萬的非營(yíng)利性組織獲得合法地位的第一部法律。在美國(guó)福利、健康、住房等問題中，聯(lián)邦政府已成為“非等級(jí)、非權(quán)力主導(dǎo)”，譬如在1996年《個(gè)人責(zé)任和工作機(jī)會(huì)調(diào)整法案》中，社會(huì)福利計(jì)劃的管理權(quán)力已移交給地方以及政府。公共治理模式下的民主社會(huì)最重要的目標(biāo)是要在公共領(lǐng)域內(nèi)建立公民參與機(jī)制，公民置身其中可以自由廣泛地交流彼此的價(jià)值和目標(biāo)，從個(gè)體的角度來定義社會(huì)公益。#p#分頁標(biāo)題#e#

(四)公共治理是追求平等、正義、權(quán)利、人的尊嚴(yán)的過程

公共治理的價(jià)值不僅在于經(jīng)濟(jì)效率與理性，更在于對(duì)公民權(quán)利、平等、正義的實(shí)現(xiàn)，對(duì)人的尊嚴(yán)的維護(hù)。從權(quán)利內(nèi)容看，公共治理維護(hù)經(jīng)濟(jì)效率與理性體現(xiàn)了發(fā)展權(quán)，公民的廣泛參與擴(kuò)大了參與權(quán)，公共治理的開放性保障了公民的知情權(quán)等。從權(quán)利保障看，公共治理的興起引起了研究范式的轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的基本權(quán)利的國(guó)家給付義務(wù)到國(guó)家保護(hù)義務(wù)、非國(guó)家行為體義務(wù)研究。鄭賢君教授認(rèn)為:非國(guó)家行為體參與社會(huì)權(quán)保護(hù)主要囿于社會(huì)權(quán)保護(hù)過程中國(guó)家中心責(zé)任的不足、乏力與副作用，其主要表現(xiàn)為:(1)政府財(cái)政上的負(fù)擔(dān);(2)非即刻實(shí)現(xiàn)性延緩了需救助群體的迫切需求;(3)官僚化操作沖擊民主;(4)積極國(guó)家觀的副作用;(5)依賴國(guó)家救濟(jì)的利益集團(tuán)產(chǎn)生道德公害。瑐瑤?郭道暉教授認(rèn)為:“在現(xiàn)代法治社會(huì)中，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或非政府組織在承擔(dān)人權(quán)保護(hù)的義務(wù)或公共責(zé)任方面，也扮演著越來越重要的角色。”瑐瑥?在公共治理過程中，隨著權(quán)力主體的多元化，公眾的廣泛參與、協(xié)商民主、信息的極大公開，權(quán)利義務(wù)主體的多中心化，一方面能很好地保障參與主體的權(quán)利，另一方面對(duì)治理對(duì)象的權(quán)利也將是有效的保護(hù)。

四、公法學(xué)策略:公共治理困境的應(yīng)對(duì)

針對(duì)公共治理的局限，政治學(xué)學(xué)者提出了諸多的改進(jìn)措施，其中，最重要的就是“善治”理論，善治直譯就是“良好的治理”，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治應(yīng)當(dāng)有合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與等基本要素。瑐?瑦但善治理論并沒有真正解決問題，善治依然存在著上述困境中的絕大部分困境。所以，筆者試著從法學(xué)的視角尋求公共治理困境的解決之道。

(一)彰顯公共利益，樹立有限政府理念，增強(qiáng)政府核心能力

公共治理的一個(gè)重要功能就是維護(hù)公共利益，尤其要求政府要起到應(yīng)對(duì)公民社會(huì)組織治理失敗的“元治理”作用。政府是公共利益當(dāng)然的、最主要和最終的維護(hù)者，它必須在所有手段失靈之后充當(dāng)“救命稻草”。瑐瑧?行政機(jī)關(guān)在表達(dá)、判斷、維護(hù)、促進(jìn)公共利益方面的作用，是任何其他機(jī)構(gòu)不能比擬和無法取代的。政府要有效地充當(dāng)公共利益的保護(hù)神，必須充分靈活地運(yùn)用以市場(chǎng)為核心的治理工具和機(jī)制(如民營(yíng)化、契約承包特許經(jīng)營(yíng)等);財(cái)政性工具與誘因機(jī)制(如稅收、補(bǔ)貼等);管制性工具與權(quán)威機(jī)制(法律法規(guī));政府直接生產(chǎn)或者提供公共產(chǎn)品與非市場(chǎng)機(jī)制(如社會(huì)保障、義務(wù)教育、國(guó)有企業(yè)、公共工程等)。因此，應(yīng)當(dāng)以政府責(zé)任為起點(diǎn)，以公法(特別是行政法)規(guī)定政府對(duì)公共利益的職責(zé)為中心，以監(jiān)督政府履行公益保護(hù)職責(zé)為保障，建立完整的公共利益現(xiàn)代公法保護(hù)機(jī)制。只有有限政府才能是有效政府，無限政府必然是無能政府。所有人都是理性人，不管是公民個(gè)人、組織還是政府。政府的精英也是有理性的，政府官僚過于龐大，對(duì)不確定因素的應(yīng)對(duì)能力必然不夠迅速、有效。并且，政府的精力也是有限的，不可能收集到所有的信息。政府應(yīng)集中有限的精力，做好有限的事情。《行政許可法》貫徹了有限政府的理念，強(qiáng)調(diào)凡是老百姓能夠自主決定解決的，或者通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)的，以及能夠通過行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)加以約束和規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)采取事后監(jiān)督等方式能夠解決的事項(xiàng)，均不得設(shè)定許可。隨著公共治理的深入，出現(xiàn)政府“空心化”、“能力赤字”，要解決此問題，必須通過憲法和法律來限制政府、約束官員，但是政府維護(hù)公益的定位不能改變與松懈，這是最起碼的思路，而選任制度、限任制度、責(zé)任制度、輿論自由和社會(huì)監(jiān)督制度，就成為這一思路下必不可少的制度安排。好政府和好官員所提供的良政善治必須以“憲政”制度保障為前提，而“有限政府”則是憲政制度的核心理念。

(二)厘清責(zé)任鏈，建立責(zé)任政府，加強(qiáng)非政府組織的責(zé)任承擔(dān)能力

公共治理中之所以存在問責(zé)過程的復(fù)雜性，首要原因就是政府的責(zé)任不明確，或者說政府在治理過程中推卸責(zé)任。所以，最重要的舉措就是建立責(zé)任政府。所謂責(zé)任政府，指正確、有效、合理地行使國(guó)家行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。它意味著國(guó)家行政機(jī)關(guān)是公民權(quán)利的忠實(shí)代表者和有效維護(hù)者，意味著國(guó)家行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行職能，意味著國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在違法失職或不當(dāng)行政時(shí)必須承擔(dān)道義上、政治上或法律上的責(zé)任。而建立責(zé)任政府必然離不開憲法保障，通過憲法為國(guó)家權(quán)力設(shè)定根本的規(guī)則———提供合法性來源，規(guī)定行使的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確其界限和責(zé)任。憲法通過對(duì)責(zé)任主體、責(zé)任對(duì)象和責(zé)任內(nèi)容等方面作出規(guī)定，從制度上構(gòu)建責(zé)任政府。政府必須對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任。在公共治理中，政府作為維護(hù)公益的重要角色，是治理多元權(quán)力中最重要的一元。所以，政府應(yīng)在憲法和行政法等法律的框架內(nèi)行為并承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。在公共治理中，責(zé)任追究困難的另一個(gè)重要原因是非政府組織的組織績(jī)效指標(biāo)缺失、管理不透明、問責(zé)制不明確，非政府組織承擔(dān)責(zé)任能力不強(qiáng)。很多學(xué)者認(rèn)為，非政府組織加劇了負(fù)責(zé)任的匱乏，致使行政裁量問題成堆。與行政機(jī)關(guān)不同，非政府組織通常不被指望服務(wù)公益。另外，非政府組織還相對(duì)較少受立法、行政和司法的監(jiān)督。毋庸置疑，非政府組織的參與的確會(huì)引起對(duì)責(zé)任問題的關(guān)注，甚至?xí){到公法價(jià)值，如公開、公正、參與、一貫性、合理性和不偏私。所以，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政法對(duì)非政府組織的約束，并納入立法和司法監(jiān)督范圍。另外，需要完善和加強(qiáng)法律法規(guī)以外的責(zé)任機(jī)制，如非政府組織的內(nèi)部程序規(guī)則、非正式規(guī)范的遵守、第三方監(jiān)督等。公共治理中問責(zé)過程復(fù)雜化最終應(yīng)歸咎于責(zé)任鏈的復(fù)雜化和責(zé)任劃分不明確。因此，將責(zé)任鏈簡(jiǎn)單化，明確政府與非政府組織的責(zé)任范圍將有利于解決問責(zé)的復(fù)雜性問題。理解非政府組織在治理中的作用，將有助于了解其可能帶來的危險(xiǎn)，行政法可以用傳統(tǒng)的與非傳統(tǒng)的責(zé)任機(jī)制予以回應(yīng)。將治理視為一項(xiàng)共同的事業(yè)，將允許我們根據(jù)決策者的公私性質(zhì)分開產(chǎn)生的責(zé)任機(jī)制。也就是說，在公共治理中，要建立責(zé)任分立制度，利用立法明確責(zé)任界限，加強(qiáng)司法對(duì)問責(zé)制的救濟(jì)，政府與非政府組織分別承擔(dān)責(zé)任鏈中的某些節(jié)點(diǎn)，建立多位一體的簡(jiǎn)單明了的直線型責(zé)任追究機(jī)制。#p#分頁標(biāo)題#e#

(三)引入成本—收益核算機(jī)制，提高公共治理的效率

目前公共治理的一個(gè)主要困境是成本與收益計(jì)算的缺位或難以核算。上文論述了公共治理主體、治理過程和治理結(jié)果都必須在法律預(yù)設(shè)的框架內(nèi)運(yùn)行。從法學(xué)的視角看，引入成本—收益核算機(jī)制，盡量減少公共治理的成本，增加治理的收益，一個(gè)重要的途徑就是進(jìn)行立法成本的核算。在美國(guó)，“尼克松總統(tǒng)在1971年實(shí)行生活質(zhì)量評(píng)價(jià)計(jì)劃，并把評(píng)論的意見和法規(guī)草案送管理和預(yù)算局審查。以后歷屆總統(tǒng)逐漸加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)的控制”。“行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)必須能夠得到最大的經(jīng)濟(jì)效益，如果有花費(fèi)較少的方案可供選擇，行政機(jī)關(guān)沒有選擇就得說明理由”。瑐瑩?在制定涉及到公共治理相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，必須對(duì)其可能帶來的收益和花費(fèi)的成本進(jìn)行核算，當(dāng)然成本不僅包括生產(chǎn)成本，還包括機(jī)會(huì)成本、邊際成本、交易成本等。瑑瑠?在公共治理中，存在消耗的時(shí)間成本、矛盾和沖突解決成本、公共利益和公共精神逐漸缺失成本等。其解決途徑與其他策略是密切相關(guān)的，政府維護(hù)公共利益責(zé)任的彰顯、多位一體責(zé)任鏈的建立、公民對(duì)政府信任度的增強(qiáng)，都將極大減少公共治理的成本。而公共治理中成本與收益是可以具體量化的。總之，利用立法選擇公共治理最少的成本和最大收益方案，再在公共治理之前和過程中引入經(jīng)濟(jì)學(xué)成本與收益量化機(jī)制，將有助于解決成本—收益核算困難的困境，提高公共治理的效率。

(四)減少憲法規(guī)定的社會(huì)權(quán)種類，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)民生的保障力度

公民對(duì)政府的信任度與政府的績(jī)效和公民對(duì)政府的期待有關(guān)。從法學(xué)角度看，要提高公民對(duì)政府的信任度，必須減少憲法社會(huì)權(quán)的規(guī)定，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)民生的保障力度。張千帆教授認(rèn)為，憲法不是政治綱領(lǐng)，應(yīng)盡量避免規(guī)定不能實(shí)現(xiàn)的基本權(quán)利，在“社會(huì)主義初級(jí)階段”中，許多積極權(quán)利是難以實(shí)現(xiàn)的，因而不如不在憲法中加以規(guī)定。瑑瑡?社會(huì)權(quán)屬于典型的積極權(quán)利，需要國(guó)家積極行為予以實(shí)現(xiàn)。而社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)又需以雄厚的國(guó)家財(cái)力為支撐，如果憲法規(guī)定太多的社會(huì)權(quán)，而國(guó)家又不能充分實(shí)現(xiàn)，那么憲法規(guī)定的社會(huì)權(quán)將成為謊言，這樣公民對(duì)政府的信任度就會(huì)不斷降低，所以應(yīng)減少憲法社會(huì)權(quán)的規(guī)定，也就是政治學(xué)家所說的減少政治家的許諾。當(dāng)然，憲法不規(guī)定社會(huì)權(quán)，并不是國(guó)家就能推卸保障民生的責(zé)任，國(guó)家完全可制定一些具體的法律，如《失業(yè)保障法》來保障就業(yè)權(quán)、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》來保障健康權(quán)、《社會(huì)救助法》來保障適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)等等。國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)民生，如發(fā)展教育，擴(kuò)大就業(yè)，改革收入分配制度、增加城鄉(xiāng)居民收入，建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系、建立醫(yī)療衛(wèi)生制度、提高全民健康水平，完善社會(huì)管理，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)等。在減少憲法空頭承諾的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)盡可能的根據(jù)國(guó)情國(guó)力制定可以充分實(shí)現(xiàn)的法律，提供更多的東西，增加制度的有效性，也就是增加政府績(jī)效和減少公民對(duì)政府的期待相結(jié)合，提高公民對(duì)政府的信任度。