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本文作者：徐海成 王萌 洪成文

高速公路是現代經濟社會重要的基礎設施，自我國大陸第一條高速公路——滬嘉高速公路通車至今20多年的時間里，高速公路給我國帶來的經濟效益與社會效益遠遠超出了交通運輸行業本身。然而隨著高速公路的不斷發展，我國高速公路在發展過程中逐漸顯現政府規制失靈問題。為了保證高速公路又好又快發展，監管體制及機制改革勢在必行。

一、高速公路政府規制失靈的表現

目前，對于高速公路，我國實行的是政府規制模式，該模式自“貸款修路，收費還貸”的收費政策實施至今為我國高速公路健康發展提供了良好支持。但隨著高速公路的快速發展，投資主體和管理模式都發生了巨大的變化。由于歷史原因及制度體制不完善，政府在履行規制責任，實現公共利益的過程中，往往偏離公共利益的目標，產生政府規制失靈。

1.規制過度

我國的政府規制與西方國家的政府規制存在很大區別。西方國家規制的出現很大程度上是因為市場失靈，而我國的政府規制帶有更多強制性的色彩。在經濟體制運行過程中，計劃經濟體制下政府無所不管的慣性現象依然存在。具體到高速公路，規制主體包括各級交通主管部門、財政部門以及公安部門。在一個行政區域內職能交叉、多頭管理現象嚴重。規制內容包括市場進入規制、市場結構規制、收費標準規制、投融資規制、服務質量規制等方面。高速公路規制主體與規制內容都過于龐雜，抑制了市場機制作用的發揮。

2.規制缺位

政府規制的缺位即指在需要行使規制職能的地方出現了政府缺位，市場失靈現象得不到抑制，我國高速公路在發展過程中逐漸體現出諸如路網規劃不合理、收費標準過高、服務質量較差、個別地區亂收費現象嚴重等問題，這些都是政府規制缺位造成的。規制缺位不但會增加道路使用者對高速公路的負評價，還為尋租活動的產生提供了土壤。

3.規制機構運行的高成本、低效率

高速公路是一個自然壟斷與行政壟斷交織的產業，行政權力滲透到公路經營企業經營管理的各個領域，政企不分現象嚴重。由于缺乏外部的競爭力和降低成本的內在驅動，政府規制雖然在一定程度上克服了市場失靈的缺陷，但成本偏高，效率較低，規制機構龐雜，協調能力較差。

4.尋租現象嚴重

現實中政府是由具體的人組成的，由于缺乏完善的外部監督機制，極有可能出現政府官員為追求自身利益憑借自己的權力設置“權力租金”，利益集團則會通過各種途徑開展“尋租”活動，導致了腐敗現象的滋生和蔓延。多年來，因高速公路而產生的高官違法案件總是不斷出現在各種新聞媒體報道上。

二、高速公路政府規制失靈的原因分析

造成高速公路政府規制失靈的原因有很多。我們可以從政府內部和政府外部兩個方面進行分析。

1.政府內部方面

在研究規制方面的內容時，經濟學曾假設作為規制者的政府是仁慈和大公無私的，政府規制目標是實現社會福利最大化，并且政府掌握決策的完全信息，總能根據需要制定出相應的政策。而現實中的政府不是萬能的，政府規制失靈不可避免。

（1）政府官員的“經濟人”特性

現實中的政府是由具體的人組成，這些人不可避免的帶有“經濟人”特征。當自身利益與公共利益發生沖突時，就有可能出現官員為了追求自身利益而做出有損于公共利益的決策。

（2）政府不可能擁有完全信息

根據《中華人民共和國公路法》有關規定可知收費公路通行費的收費標準，是由交通主管部門和同級物價部門聯合制定的，但是需要建立在高速公路經營企業上報相關信息的基礎之上。這種價格制定制度存在嚴重的信息不對稱，物價和交通主管部門處于信息的劣勢，造成政府規制缺位，存在高速公路公司利用信息優勢虛增經營成本從而謀取較高利潤的可能性，導致政府決策失靈。

（3）政府具有多重角色

政府規制過程中應有三個相互獨立的主體，即立法機構、具體實施規制的行政執行機構以及被規制對象。長期以來，不論是收費還貸公路還是收費經營公路的經營企業都與交通主管部門有著千絲萬縷的聯系。交通主管部門扮演三重角色:立法者、管制者、經營者。即交通部門不僅負責相關法律法規的制定，還負責高速公路的投資與建設，公路建成后，又自己運營和管理。在這種形勢下，政府不可能站在中立的立場上進行管制，造成政府規制失靈。

2.政府外部方面

(1)外部缺乏有效競爭導致規制低效率

在對高速公路進行規制的過程中，各級交通主管部門是一個獨占性的主體，在社會中不存在競爭對象，政府為規制高速公路市場而采取的行動也就沒有必要用利潤標準來衡量。政府沒有降低活動成本的壓力，從而使社會支付的成本超出了社會本應支付的成本。這種外部缺乏競爭的體制使得政府內部競爭意識、憂患意識比較淡薄。這不僅影響了規制部門的積極性，更導致了高速公路規制的低效率。

(2)缺乏有效監督，造成政府自我擴張

由于缺乏完善的外部監督機制，使得政府具有自由裁量權，政府行為缺乏有力的監督。政府在缺乏有力監督的前提下，其政策和行為或直接或間接地有利于自身的利益，而不是體現真正的公共利益，導致有些地方政府為了增加政府收入，彌補財政虧空將高速公路當作地方小團體利益的“搖錢樹”。而且沒有監督的權力必將導致腐敗與自我膨脹，造成政府失靈。

(3)相關制度法律不健全法律制度不健全也是導致

政府規制失靈的重要原因。目前，關于公路我國制定了《中華人民共和國公路法》、《收費公路管理條例》等法律條款。從實踐情況來看，高速公路的法制建設相對滯后。現有政策及法規體系一是不配套、不完善，二是沒有建立起專門適合高速公路這種全局性、戰略性公共基礎設施管理要求的法律法規體系。缺乏完善的法律法規，政府規制行為往往無法可依，出現規制失靈也在所難免。總之，基于上述幾個方面的原因，以政府為單一中心的管制已不能適應我國高速公路的快速發展，需尋找新的治理模式以補充政府不足。

三、建立基于公共治理視角的高速公路市場監管

1.公共治理理論

公共治理起源于西方的現代公共治理運動，其主要價值取向在于重新審視和調整政府組織與市場和社會的關系。該理論拋棄傳統公共管理的壟斷和強制性質，認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構只要得到公眾的認可，就可以在不同層面和范圍內成為社會權力的中心。它強調政府、企業、團體和個人的共同作用。即不再單單指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各種管理和統治工具的潛力，合作治理。治理既包括政府機制，同時也包括非政府的機制。公共治理的基本內容包括:(1）治理主體的多中心:可以是政府和權力機關，也可以是非權力機構，公民;(2）治理手段的多樣化:既包括剛性的行政監管，又包括柔性化的非正式監管;(3）治理主體間的相互制約:在互信、互利、相互依存的的前提下，各治理主體相互監督，相互制約，杜絕“一方獨大”現象，提高治理效率。對于公共治理，我們應注意兩點:其一，公共治理的核心是多中心，多中心并不意味著無中心，政府依然在這個復雜的系統中扮演十分重要的角色。其二，公共治理中各管理中心之間是平等的，不存在隸屬關系。不是由政府指導，而是政府和非政府組織共同合作。通過多元合作的治理方式，能夠加強民眾的參與感，提高公共物品和服務的提供效率，彌補“政府失靈”。#p#分頁標題#e#

2.非政府組織參與公共治理的例證

（1）中國證券業協會中國證券業協會成立于1991年8月28日。它是依據《中華人民共和國證券法》和《社會團體登記管理條例》的有關規定設立的證券業自律性組織，屬于非營利性社會團體法人。中國證券業協會的最高權力機構是由全體會員組成的會員大會，在國家對證券業實行集中統一監督管理的前提下，進行證券業自律管理;在維護會員的合法權益的同時又維持證券業的正當競爭秩序，推動了證券市場的健康穩定發展。中國證券業協會連續被國家社團管理機關民政部評為全國先進社團組織。

（2）中國消費者協會中國消費者協會于1984年12月經國務院批準成立，是對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的全國性社會團體。它是一個具有半官方性質的群眾性社會團體，具有社會團體法人資格。消費者協會的任務有兩項，一是對商品和服務進行社會監督，二是保護消費者權益。

（3）中華全國工商業聯合會中華全國工商業聯合會成立于1953年，簡稱全國工商聯，又稱中國民間商會。工商聯是面向工商界、以非公有制企業和非公有制經濟人士為主體的人民團體和商會組織。其主要職能是充當政府管理非公有制經濟的助手，發揮民主監督作用，加強行業協會商會建設，維護非公有制企業利益，促進社會經濟發展。通過上述例證我們可以看出:非政府組織已成為政府與公民之間溝通、交流的重要中介。在參與公共治理的過程中，它不僅提供了許多政府難以提供的公共物品與公共服務，還推動和促進了公眾的參與性，成為政府監管的有效補充。

3.建立基于公共治理視角的高速公路市場監管模式

本文認為，為了彌補政府失靈，保證高速公路健康發展，可以建立多中心治理，由單一監管向多元監管轉變，以形成制衡關系。

（1）成立高速公路行業自律組織，如高速公路行業協會高速公路行業協會將致力于加強行業內部管理，協調各公路經營企業之間的關系，積極開展業務、技術培訓，組織業務技術交流和協作，并為會員單位提供交流溝通平臺，促進會員之間的相互了解和橫向聯系，以提高高速公路服務水平，促進高速公路行業快速、健康發展。

（2）成立道路使用者協會道路使用者協會主要為保護道路使用者的合法權益，解決高速公路上亂收費、服務質量差等問題。道路使用者之所以處于劣勢地位，原因是比較松散，沒有形成有影響力的組織。成立道路使用者協會這樣的民間組織可以增強使用者的影響力，更好的維護高速公路使用者的權益。

（3）規范新聞媒體的參與在現代市場經濟中，新聞媒體這類的軟約束在市場監管中的特殊作用不可否認。高速公路監管部門應及時在相關網站或報紙上公開所有高速公路的投資情況，定期公開相關的運營與管理成本、收費公路交通流量等資料，這樣不僅能使高速公路的運營透明化，更能增加公眾對高速公路的理解。上圖即為設想的高速公路監管模式，各監管主體對高速公路企業進行監管的同時又相互制約，相互合作。

4.公共治理模式應用到高速公路監管的適應性分析

采取任何一種特定的治理理論都必須考慮與之相適應的背景。公共治理理論是否適用于我國高速公路現階段監管模式需要對其進行分析。由高速公路的基本屬性得知高速公路屬于準公共物品，對其的管理也屬于公共事務治理的范疇。通過研究，基于公共治理模式的高速公路監管能較好的解決以下問題:首先，公共治理模式能較好解決“政府獨大”問題。公共治理模式下，政府不再是單一高速公路監管主體，非政府組織也都參與到監管中，各監管主體相互監督，相互制衡，能有效地減少“尋租”現象的發生。其次，公共治理模式可以提高監管效率。各治理主體可以充分發揮其在特殊領域的專業性，以達到治理的高效化、專業化以及合理化。例如在服務質量監管方面，道路使用者協會和新聞媒體可以作為主要監管主體。而對于市場結構、收費標準方面，政府和行業協會則作為主要監管主體。然后，公共治理模式可以減少因信息不對稱引發的決策失誤。各監管主體因所處領域不同，獲取的信息也不盡相同。通過政府、行業協會、道路使用者協會之間的信息共享，能有效減少監管主體與公路經營企業之間、道路使用者與公路經營企業之間的信息不對稱，減少決策失誤。最后，公共治理模式可以提高公民參與性，加強其對政府和高速公路政策的理解，而且有利于政府形象的重新塑造。

四、新監管模式具體實施中應注意的事項

1.明確各監管主體責任

明確責任才能有效提高監管效率。對于高速公路經營過程中收費標準的監管，服務質量的監管，轉讓價格的監管等，各監管主體要明確各自監管的內容與責任。但這并不意味著各監管主體“各司其職”。各治理主體不僅要知道自身的責任，還要配合其他監管主體的工作。因為公共治理是以追求各主體合作為目標，如果不能達成良好合作，公共治理難以實現。

2.政府主導地位的發揮

以多中心治理為主的監管模式并不是對政府監管的否定，而是其補充。在監管過程中，政府因其特殊的優勢，其首要主體地位不可動搖?；谫Y源優勢和權力優勢，政府仍然是公共治理的重要主體，在許多方面仍然處于主導地位，在與非政府組織的互動中具有一定的主動性和主導性，這也是我國現階段的基本國情。政府在促進非政府組織自治方面具有主導作用，應該有機的梳理高速公路監管過程中各監管主體的權責分配以及各治理主體之間的相互關系。

3.建立信息公開機制

在對高速公路進行管制的過程中，各監管主體由于所處的位置不同，因此獲得的信息是不一樣的。信息公開是保證公共協商有效進行的基礎，因此要建立一套信息公開機制保證各監管主體的知情權。建立公開機制主要是要建立一套制度，強制性的公開各監管主體監管內容及監管過程中的有關信息。

4.加強對監管者的監督

首先應建立“有限政府”這一觀念。制定相關法律法規，防止因權力濫用而損害公路使用者的社會福利。其次，為保證多元監管能夠順利、公正的進行，必須建立一個超脫于各監管主體的，具有中立性，獨立性的規制機構。

五、結論

對高速公路進行多中心監管可以有效解決政府規制失靈問題，各監管部門相互合作，相互制約。目前，我國非政府組織的發展還處于起步階段，實力比較弱，組織分散，所以現階段建議建立起以政府監管為主和以高速公路行業協會、道路使用者協會、新聞媒體監管為輔的高速公路監管模式。隨著高速公路的發展和非政府組織的不斷完善，可針對具體情況適當調整各監管主體的權力比重。#p#分頁標題#e#