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作者：臧乃康 單位：南通大學管理學院

在區域發展中，政治與經濟之間的關系一直處于不斷變化之中，在市場經濟條件下，區域公共治理的范式差異對經濟、社會、政治的影響是有區別的。查爾斯•林德布羅姆說，“一個政府同另一個政府的最大不同，在于市場取代政府或政府取代市場的程度。”[1]政府與市場的關系是政府模式選擇的重要基點，以此推斷，區域公共治理中的政治協調的準確定位和功能的實現，成為區域全面、協調、可持續的政治性、行政性的保證。

一、區域公共治理中政治協調的功能起因

經濟發展的不平衡性決定了區域經濟增長將會形成空間集聚。非均衡發展理論的基本思路是以非均衡發展為手段，最終促成和實現均衡發展目標。中國改革開放32年的歷史表明，我國的區域發展主要是以非均衡的路徑來促進區域的協調發展的，但是區域公共治理的一體化進程卻對于政治協調提出了新的功能要求。而區域公共治理存在著的傾向性問題使得政治協調的功能難以實現和發揮。諸如，優化開發區要向重點開發區轉移產業，重點開發區要促進產業集群發展，限制開發區、禁止開發區要突出生態建設和環境保護，都需要一定層次行政區的政府合作。特別是均質性較強的區域被確定為同一類型的主體功能區，而均質性往往是跨行政區的。這樣，具有均質性的行政區的政治協調，對區域的建設和發展就極為重要。

1.區域公共治理主體的行政化

區域公共治理既是一個政府管制概念，更是一個公共管理范疇。作為區域公共治理的主體，至少應包括政府、社會組織、公民，甚至還有企業等。治理主體中既可能是區域的地方政府，也可能是跨區域的聯合體，這也是區域公共治理與政府行政管理區別所在。區域公共治理特征主要體現在：一是區域治理基礎脫胎于政府間合作框架，區域成員之間的溝通、談判、妥協、共識是公共治理的理性工具；二是區域治理中權威性價值分配是以公平、平等、聚合、互惠為目標；三是區域治理主體既有公共部門代表，也應有私人部門和市民社會的代表。區域公共治理主體是一個多元主體體系，區域公共治理的主題總是與政府關心的公共問題密切相關，諸如解決區域面臨的公共問題、供應區域公共產品、培育區域文化認同等。區域公共治理并不排斥政府以及行政力量，相反，區域公共治理中政府作為的空間比過去更為廣闊。問題在于，區域公共治理的非政府主體進入行政化過程，會引發區域利益整體性、行政性聚集，政府主體的自利性產生溢出效應，降低了其他區域治理主體溝通與合作的公共性動力和公共性意愿，行政化成為區域低成本發展和獲取資源的捷徑。治理主體的行政化傾向對于區域公共治理會帶來負面效應。非政府、非公共組織的區域合作的政策訴求和利益爭取常常會被忽略，難以形成正式的公共政策議程[2]。并且，當區域公共性議題或公共性政策建議提出時，就必然對原有的條塊分割行政架構提出挑戰。我國的行政區劃體制將地方政府的政治利益與經濟利益緊密地結合在一起，形成了地方保護主義。在這種情況下，區域性一元性組織的形成將是困難重重。構建多層次、多元的區域公共治理主體體系逐漸成為基本的組織傾向，區域政策網絡化和公共治理一體化要求淡化治理主體的行政化色彩，從而使得區域公共治理過程能夠滿足扁平化的功能要求。

2.區域公共治理政策的碎片化

地方政府自利性所導致的效應主要表現在：政府官員追求個人收益最大化致使微觀地方政府行為偏離公共效用最大化軌道；政府機構追求自身利益最大化導致地方政府行為偏離公共效用最大化軌道；地方政府追求地方利益最大化和本級政府利益最大化的努力，導致其行為偏離整個國家公共效用最大化的軌道[3]。地方政府都會自覺保持自主性的張力，而跨越地區的區域合作總是以雙方或多方的妥協和權利讓渡為條件，這意味著將自己有限的資源投入或轉讓到維持同其他組織之間關系上，而其本身的領域和事務會失去一些自主性和活動空間。這樣就不可避免地割裂了公共治理政策的關聯效應和整體效應。從西方學者研究中國官僚政治和政策制定過程的“碎片化權威”(FragmentedAuthoritarianism)理論中獲得啟迪，不難發現，中國官僚政治的層級體系與區域地方政府權力的功能性劃分相結合導致了區域公共利益碎裂格局的形成。換言之，沒有哪個地方政府的權威超過另外的地方政府，共同利益的獲取以這些主體的一致同意為前提。碎片化理論強調政府各部門的官僚會根據其所在部門的利益進行政策制定或是影響政策制定過程[4]。區域的發展會產生許多共同利益和共同需求，諸如生態保護、環境治理、基礎設施建設、基本公共服務等。由于區域政治資源配置基本按照行政區劃來進行，公共政策在制定過程中地方政府間的利益博弈，各地都以自身利益為重，實際上割裂了各種資源之間的相關性和聯接性，打破了公共管理前提、過程、結果的完整性和統一性。公共治理在部門之間和不同的行政區之間沒有實現真正的信息共享，導致管理成本提高和管理效率低下,促成了管理決策的數據信息平臺的結構性扭曲破碎，帶來地方利益難以包容和接納區域性社會公共需求的問題。

3.區域公共治理業績的政績化

政府績效評估本意是指對政府公共部門管理過程中的投入、產出、中期成果和最終成果進行的評定和劃分等級。問題在于，其產出因其長期性、隱蔽性、模糊性，加上政府目標的發展性，使得政府績效的測定和評估在實際操作過程中難以實現。現行的績效考核體制下，追求政績最大化的地方政府，謀求經濟利益最大化的強勢群體存在著利益相關的共容性。從激勵結構來說,我國地方官員具有雙重人格特征：一方面是“經濟人”，改革開放以來所推行的行政性分權和財政包干強化了地方政府的經濟動機；另一方面又是“政治人”，關注自身的政治晉升和政治收益。激勵結構的雙重人格特征必然會導致區域公共治理業績的政績化傾向。市場經濟條件下，追求自身利益的最大化是利益主體必然選擇。作為相對獨立的利益主體的地方政府，為追求其地方利益，地方政府績效的政績化會使得中央政策在地方執行的過程中變形、截留，產生許多非正當的逐利行為，實現政績或利益的最大化。

4.區域公共治理資源的差別化

在改革開放之前，中國所有的區域所獲得的治理資源基本上是一致的。但是在改革開放以后，中央政府對東南沿海地區實行了一系列優惠政策，使得大量經濟資源迅速聚集到這些地區，當地的經濟迅速崛起。隨著經濟的發展，這些地區經濟的影響力在全國范圍內迅速擴大。經濟影響力的擴大反過來又使得東部沿海地區在中央政府目標函數偏好順序上處于更有利的地位。在我國長三角地區，“國家努力擴大開放城市的政治權限，如放寬利用外資建設項目的審批權限，……逐步興辦經濟技術開發區等。這在相當程度上，與古代江南城市比較自由開放的政治制度環境是一致的，它不僅可以有效地為地方城市獲取發展的政治自由空間，使得長三角城市群更為便利地獲取西方城市先進的經驗，促進本地區城市的率先發展。”[5]由于東部地區經濟實力增強，這些地區政府在與中央政府的博弈過程中，與西部地區政府相比，吸納和占有資源的能量和技巧的優勢更強。#p#分頁標題#e#

二、區域公共治理中政治協調的功能架構

“經濟區域是由一系列不同能性、能級的經濟功能區所組成的有機網絡結構，這種網絡結構隨著功能區能性的不斷轉換而發生空間上的演化”[6]。網絡結構出現變化最容易導致區域公共問題的生成，這就需要以政治協調為工具，優化其功能，推進區域公共治理進程。

1.區域政治協調的政治功能

條塊分割、產業同質成為困擾這一區域可持續發展的難題。由于“政績”思維或行政區劃的束縛，過多并且不合理的行政或政治因素進入地方政府決策過程。轉型時期各個層面、各個領域利益非正常的放大和膨脹，傳統政府管制慣性，致使政府職能轉變的滯后。地方政府要供應區域性公共服務和公共物品，需要有對區域政府職能的整合。這種整合僅僅由單個的地方政府來獨自完成是困難的，必須要通過政治協調的方式。地方政府在區域公共治理的合法性，要通過政黨的執政行為才能真正實現。區域公共治理過程中，決策權主要集中在中央，地方只有相應的執行權。地方政府與中央政府的利益博弈，大大影響到了區域政策的實施效果。作為區域公共治理的組織者，中央政府掌握著政策制定及資源配置大權，政府的特有身份使人們對其寄予高度的期望。“政治資源的不平衡分布加劇了區域發展的不平衡，因此解決地區發展差距問題，不可忽略政治發展的區際均衡。”[7]發揮政治協調的政治功能，將政府職能調整轉移到供應區域公共物品和公共服務上來，區域公共治理才能進入全面、協調、可持續的軌道。在地方公共服務供給中，政府各部門以傘狀結構代替功能分化的組織，就某一特定問題打破組織壁壘，形成主動協調而密切合作的服務機制，機構間能更好分享信息，協同合作。不僅如此，區域公共治理過程中，需要不斷對政治運行的結構和規則進行制度創新，盡可能的減少對行政性干預和行政權力的依賴，以政治協調的方式把公共政策與市場機制的作用結合起來，形成區域發展的協調力量，生成新的政治資源。

2.區域政治協調的經濟功能

在區域經濟發展過程中，對于跨行政區域發展如何定位，必然影響到該區域融合的程度和步伐。當下，區域的產業、人才、市場、公共政策并沒有能達到一體化的程度。并且，在城市群規劃定位中，以大城市群之間相互輻射，達到帶動周邊地區的發展效應還沒有能夠真正發揮出來。在區域經濟發展過程中，由于行政區劃與區域經濟發展一體化要求會產生矛盾和沖突，地方政府對區域經濟發展進行協調，往往是首先要考慮防止轄區內的利益外溢，設想或設計其他轄區來承擔區域公共治理成本。行政區劃帶來的對地方利益的追求，不僅不會給區域整體利益帶來增加，而只能致使區域利益乃至國家利益的“碎片化”。長三角的16個城市分屬2省1市，各省市政策制定實施的不均等使得這一區域的地區發展缺乏整體性內生動力，并且行政壁壘還阻礙了經濟要素的自由流通。地方政府進行區域公共治理活動時，常受制于大量的政治和行政因素的約束，政府的區域發展戰略常常被用于平衡地區間發展差距之外的其他目的。區域政治協調的經濟發展功能內涵是針對公共政策、公共利益“碎片化”而言的。由于行政區劃邊界具有一定屏蔽效應，作為跨越若干個行政單元的界域，其區域經濟發展呈現明顯的阻隔性和非連續性，在空間上很難構成一體化的共同體，有限的地方治理能力無法滿足區域整合發展的跨界管理需求。跨界地區由于處于不同權力管轄范圍內，很多區域型公共服務呈現出分割化的供應和運行狀態。改變這一狀況只有以政治協調為工具和方法，政府協同營造能夠促進實現各類生產要素跨界自由流通、基礎設施標準配套統一、共同重建跨界經濟發展、環境友好的區域公共政策體系。

3.區域政治協調的文化功能

“區域文化內在地體現著一個地區獨有的風格和精神狀態，常常從根本上決定著一個區域發展戰略變革和制度設計的可能空間。區域文化包括區域共同分享的價值觀、信仰、態度、習慣和行為規范等，對區域經濟的發展具有重要的規范作用。”[8]區域文化的差異會對公共治理產生不同的影響。國內學者提出了優性文化的理念，其包含的內容主要是，創新、創業、合作、信用、信任、開放、自由等等。區域優性文化的引入，對于促進區域經濟一體化、正式制度的演進、市場經濟的環境建設、企業家精神和科技創新能量的釋放具有積極的意義[9]。民眾的創業創新文化是區域優性文化的主體，區域的社會制度文化是區域優性文化的重要有機構成。政治協調能夠更好地發揮區域文化的激勵功能，激起人們的創造性與積極性。實現區域文化誘導功能，就是以區域的文化共性或認同內生區域一體化發展的內在邏輯與基本動力。激發區域文化的規制功能，打破行政體制帶給各地方部門和民間文化交流的障礙，構建區域共同認可的規則和機制。政府和社會通過正式的制度安排和非正式制度安排，促進優性文化生成和發展，推動區域公共治理一體化的進程。區域公共治理的轉型是一個社會變遷、文化轉型的過程，注重于熏陶、教化、激勵、規范和約束社會主體的行為，在群眾心中植入忠誠、正義、公平等文化因子，不同社會階層的人們的政治價值傾向與國家、政府的目標相對保持一致，使具有不同政治情感、政治理想的人們凝聚在一起，自覺協調和避免社會沖突，減少摩擦，保持政治秩序的和諧與穩定。

4.區域政治協調的社會功能

中國與西方的區域一體化有著不同背景，西方國家的區域合作多數是在城市化進程完成后，提出區域合作的要求，中心城市對于區域發展的牽引力比較明顯。而中國的區域合作要求與區域城市化進程是相伴而行的，這樣就帶來公共治理的障礙。區域發展中，外來人口大量涌入，低端和高端的人群同時轉移到城市，特別是農村人口向城市的轉移，社會群體在較短時間內集聚。新的社會群體的一般很少是在城市內生形成，而是以輸入性為主，加之社會結構的畸形固化，群體之間斷裂甚至對抗時有出現，他們在住房、子女受教育、就業等享受公共服務和公共物品方面，常常游離在區域公共服務的邊界之外。要在正視基本公共服務水平區域差距的前提下，制定全國性的基本公共服務均等化的實施戰略，整合行政資源，解決不同行政區劃內政策不清、口徑不一、方向不明，跨地域、跨層級對接困難的問題。以政治協調的方式，增強區域基本公共服務的供給能力和供給效率，對群體之間的利益差距、利益沖突進行整體設計、整合統籌。“擁有基于社會信任、社會規范、社會網絡、互惠互利基礎之上的社會資本，是一個區域真正長期保持均衡、和諧發展的重要基礎。”[10]地方政府要把社會力量、社會資源通過政治協調，進行科學合理的配置，把社會能管理好的區域公共事務還給社會，一方面，政府對市場化的路徑引入競爭機制，修正由政府獨家壟斷而造成的成本機制缺失或失靈等問題，以提高政府公共物品和服務提供的效率；另一方面，政府借助市場和社會組織的優勢與能量來生產這些公共物品，最終形成公民自主服務與民營、政府服務相結合的區域公共事務管理體系。#p#分頁標題#e#

三、區域公共治理中政治協調的功能實現

區域公共治理中政治協調的政治、經濟、社會、文化功能的實現，是一個整體推進的過程，必須突出重點，有序開展。

1.均衡區域政治資源配置布局

中央政府和地方政府對政治資源的不同態度構成了國家的區域政治資源配置格局。以政治協調來實現均衡區域政治資源配置布局，實現區域政治協調的政治功能、經濟功能、社會功能。

第一、適度轉移中央政府的資源配置權。在憲政的框架內，設立跨省的區域層次行政協調機構，中央層面一部分經濟和社會管理權限進行轉移，一部分包括區域重大項目投資、區域性公共事務的管理職能、區域公共基礎設施建設、區域公共服務和公共產品供應、跨省的事務仲裁和協調可以由區域層次行政或司法協調機構來承擔和完成。中央與地方政府的資源配置權的劃分要依據社會發展水平，逐步擴大地方資源配置權的邊界范圍，嚴格控制和設定中央區域資源配置行政領域。中央權力與地方權力的劃分與運行應充分體現民主、法治、公平、自由、均衡以及和諧的價值。這一過程中，要以政治協調為工具，為區域合作主體提供一個有效的利益交換公共平臺，發揮并釋放其應有政治功能和政治能量。

第二、創新政治中心與經濟中心的匹配路徑。英國、法國的經濟中心在倫敦和巴黎，中國經濟集中北京和沿海地區，而與之不同的是，德國的產業分布均衡，排名前100名的大企業，只有3個總部放在柏林。世界上政治中心與經濟中心不對稱的解決辦法主要是：把經濟職能從政治中心城市分離，簡化首都或地方首府的城市功能；或者把政治中心擴散為一個小的行政區域；或者按經濟中心的分布設立政治中心，設立若干個次級的政治準中心。區域公共問題不可能在經濟區的功能范疇內解決，跨區域公共事務超越了原有行政區的單元政府的功能范圍，需要通過政府合作來共同完成。根據不同事務的特性，行政區政府以多種方式來靈活地實現功能整合，諸如，次行政中心、民間性質區域事務中心形式都可突破行政區或經濟區的局限。

2.創設區域公共治理政策集群

區域公共政策是為實現既定目標，協調區域發展問題的工具和措施的集合。歐盟“成員國政府通過制定和推行特定的區域政策對地區經濟發展進行積極的干預和糾偏，打破地區封鎖與行政性壟斷，充分發揮市場機制引導要素流動的作用，……作為區域整體的歐盟將區域政策與財政政策、貨幣政策、金融政策、產業政策等其他干預政策合理銜接，形成有機整體，共同致力于推動區域協調發展的綜合性政策進程，這就是作為政府供給公共產品的一種特殊形式。”[11]一體化目標的實現以重置區域公共政策集群為前提，經濟功能、社會功能的改善為結果。

第一、區域政策過程的多元化。區域治理主體的多元化表現為政策過程的多元參與模式。政策體系的參與者不僅有來自公共部門，而且還有私人部門；不僅有來自本地的，還有其他地區的。這就使得與某項特定政策有著直接或者間接利益的參與者交織在一起，彌補以往區域政策理論中政策分析變量的不足，優化區域政治資源的配置，更廣泛地體現區域公眾及社會不同集團之間的利益。區域政策過程中，不僅要重視官方途徑，還要開辟非官方意見交流和協商渠道，廣泛吸收各種利益集團或團體參加區域發展規劃、發展戰略的制定。區域共同決策模式在一定程度上能夠說明政府對企業、各利益團體、公民等公共治理的多元主體利益整合的政策供給過程。

第二、區域政策形態的集群化。在文化認同感很高的地區，集合多元主體的力量建立起強大的集群，從區域多個層面進行相關集群政策的研究，有助于不同層面的政策進行互補。公共治理政策集群至少包括，一是突發事件應急合作政策。通過公共政策來加強合作和協調，應對安全生產、交通事故、社會治安、恐怖事件、環境污染、公共衛生、動植物疫情、自然災害、大規模群體事件等。二是人力資源供應合作政策。采取區域對流動的人力資源非歧視性政策，使居住人口在區域內得到合理配置，在區域內流入地與流出地實行統一的雙重管理。對于人才流動實現更優惠、更靈活鼓勵政策。三是社會服務合作政策。包括醫療服務、交通服務、政務信息、個人誠信、教育資源、社會治安的一體化，從而促進資源共享、優勢互補、降低成本運作目標的實現。

3.推進區域社會管理創新

以政治協調推進區域社會管理創新不僅是公共治理基礎性工程，而且會帶來社會功能、文化功能的提升和放大。

第一，推進區域社會管理一體化進程。努力保證區域公民在教育、社會保障、醫療服務、人才政策等諸方面的平等權利，消除公民社會實際存在的等級劃分,稀釋由于政策不公帶來的部分公民的優越感與自卑感的沖突，促進公民的身份認同。在區域的范圍內“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權。”[12]通過區域的地方政府或中央政府借助政治協調工具，以公共政策為引導和規范，根據基本公共服務均等化的要求，制定基本公共服務國家標準，明確服務的目標、內容、對象、基本程序、資金來源、質量控制、公眾參與以及績效評估等內容，為全國各類基本公共服務的推進建立一個基本參照體系。在確定分層分級的供應主體責任的基礎上，制定不同層級公共服務績效評估標準，建立區域性的基本公共服務的技術支持體系，推進區域社會管理一體化進程。

第二、鼓勵區域多種形態的民間合作。民間組織在感知區域公共生活質量上有著天然的敏銳性，他們比政府組織更清楚公民想要什么樣的區域統籌和區域協調結果。對區域而言，一般可以劃分為民間組織與準官方組織合作模式。民間組織的合作模式。在最需要國家與社會共同治理的領域實現合作，有利于國家整體治理績效的提高，區域公共治理主體之間采取平等合作的策略來幫助實現各自的目標。民間組織的合作模式能夠利用其邊界模糊、結構靈活、手段彈性、包容性強、成員異質性高等特點，規避政府間合作中存在的種種矛盾和問題，為區域的全面合作提供新的選擇。并且，不同類別和性質的非政府組織，有著不同的功能，能夠促進文化相融，建設區域統一市場，開展跨區域的標準認證檢測，推行人才交流，實現信息共享。

#p#分頁標題#e# 準官方組織合作模式。會議和聯盟形式常常是官方合作的民間形式。一是理事會或聯席會議的模式。這類組織形式制度變遷成本低，易于組織，基本是在現有的政府框架內進行運作，并不需要進行地方政府間的權力轉移，因此運作方便。中國長三角區域的發達而便捷的交通道路網絡能在短期內迅速建設、卓有成效，是與這種模式分不開的。二是城市聯盟的組織模式。西方國家在經濟一體化背景下，采取專題項目合作、專門委員會、區域委員會、大都市區合并以及城市聯盟等不同層次的區域合作模式，有效整合地方政府的行政資源。城市同盟組織模式適合于內部各地經濟、社會聯系密切的區域，這種形式對于成員而言，具有很強的權威性和合法性要求。