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作者：許成真 單位：安徽大學經濟學院
我國農村經濟社會發展相對落后，人口眾多，自然條件較差，人口分布又相對分散。長期以來，落后的交通基礎設施建設嚴重地阻礙了我國社會主義新農村的建設與發展，信息十分閉塞，農村人口出行等問題仍然很困難，嚴重影響著農村人口發展經濟的積極性，在很大程度上限制了農業的生產和農村的發展。到目前為止，我國還有接近100個鄉鎮和多達4萬個行政村沒有公路。農村道路交通的落后和缺乏嚴重地限制了農村經濟發展，農村道路非常需要重新建設和提高技術等級。黨中央、國務院歷來高度重視“三農”問題。在“十五”建設期間國家加大了對農村的交通基礎設施的投資力度,農村道路建設實現了歷史性突破。在五年時間里，農村道路建設投資完成4178億元，比“九五”期間多了2倍。2003年以來，農村瀝青水泥路重新改建30萬公里以上，總里程達到63萬公里，比新中國成立以來的53年多了一倍。我國《農村公路發展規劃》中提出，本世紀前二十年，農村公路建設的總體目標是：全面完成“通達”、“暢通”公程，具備條件的鄉(鎮)、行政村通瀝青(水泥)路，基本形成較高服務水平的農村公路網。農民出行只有快捷、安全、舒適，才能適應全面建設小康社會的總體要求。到2010年底，全國將基本實現具備條件的鄉(鎮)和行政村擁有公路，具備條件的鄉(鎮)通瀝青(水泥)路，即“油路到鄉”；東、中部地區具備條件的行政村通瀝青(水泥)路，即“油路到村”。2006年從新增國債投資和中央預算內投資中國家安排專項資金以及車購稅資金170多億元，專項用于農村道路建設。到2020年，總投資在大約15000億元左右，即每年約1000億元。必須保證用于道路工程的費用約占70%，即每年700億元左右。2006年初，交通部出臺了關于《農村公路建設管理辦法》。這是交通部做出的關于農村道路建設的一項重要的制度性安排，是全面加快農村道路建設、加強農村道路建設管理、穩步推進社會主義新農村建設的重要措施。但是，隨著我國社會主義新農村建設的深入發展，目前農村道路建設方面依然存在著不少嚴重的問題。
首先，農村道路總體發展水平仍然比較低，路面狀況和服務水平比較差，通達通暢問題迫切需要解決，技術等級比較低，抗災能力較弱、并且東、中、西部地區之間發展極不平衡。
其次，大量道路工程項目欠缺規劃設計，建設標準與規模控制不夠合理完善，局部工程項目質量水平不夠穩定，部分工程項目存在嚴重質量問題。工程項目管理制度尚需完善，管理操作程序比較復雜，實際操作有很多不便。農村道路主要包括縣道、鄉道、村道，尤其是對于西部地區，因為很多方面的原因，農村道路單位里程造價相當高，建設技術等級相對比較低。在這種情況下如果還是按照通常的項目管理程序，編制詳細精確的施工可行性報告、施工圖設計，實施單個項目招投標的嚴格管理，必然增加道路工程項目成本，與此同時也給實際操作帶來很多不便。
第三,道路建設配套資金比較少，拖欠工程款項問題相當嚴重，很多開工工程項目被迫中途停工。最近幾年以來,雖然國家對于農村道路尤其是西部地區給予了大量的資金支持，但因各級地方政府的財政收入有限，實際投入到農村道路建設的資金比較少，其中有些部分還是通過減免稅費、征地拆遷的優惠政策和降低征收或補償標準來實現的。尤其是農村費改稅之后實行的“一事一議”政策，在實際操作中存在的一些偏差問題，少數人不同意或當時同意事后不出錢、不出力的現象，挫傷了大多數農民建設道路的積極性。配套籌資困難重重，嚴重地影響了農村道路建設事業的發展。最后，道路建成以后，因責、權、力不明晰，所以對道路的維護修繕又構成問題。目前的路政管理制度也不夠合理，這些問題造成了某些路段的交通安全隱患。
二、許祠村的道路建設發展情況
許祠村位于安徽省安慶市樅陽縣老洲鎮中部，瀕臨長江，曾因有一個許家祠堂而得名。許祠村曾是裕豐生產大隊的一部分。實行家庭聯產承包制度后就成為一個獨立的行政村。它擁有十幾個組，人口為四五千人，面積為三四平方公里。許祠村南面是長江，東面是章壩村，西面是同樂村，北面是銅陵市的普濟圩國有農場，東西窄，南北寬，成長方形分布。南面的居民區緊貼著長江，北面是廣闊的田地，許多池塘溝渠連成一體，覆蓋全村。
許祠村擁有1千米以上的長江黃金水道，可惜至今無法利用。該村的道路主要有南面坐落在長江大堤上的負責村民主要出行的樅陽下北線沿江公路，北面六條連接鄰村田地的田地道路，還有四條南北貫穿居民區的居民道路。由于沿江公路建設無需許祠村負責，本文不做介紹了。本文主要介紹許祠村責任范圍內田地道路和居民道路的發展狀況。許祠村的道路發展可以分成三個階段。第一階段是實行家庭聯產承包制度以前生產大隊修建和管理階段。田地道路寬有兩米左右或三米左右，居民道路有三米寬，都是土路。這都是由裕豐生產大隊組織所有村民用自己雙手修建起來的。當時人口比較少，土地等生產資料都是集體所有的，沒有侵占共有道路現象。運輸東西幾乎都是靠肩挑手扛，道路很少受到重壓而損壞。偶爾損壞了，就由裕豐生產大隊找一些人挑些土填埋就行了。雖然雨天比較泥濘，但村民也很少出行和運送貨物。道路說不上多好，但也勉強能滿足村民需求，村民也沒有多少怨言。第二階段是實行家庭聯產承包制度后，到國家2004年開始實行村村通公路工程前的村民委員會修建和管理階段。實行家庭聯產承包制度以后許祠村成為了獨立的行政村，組織了村民委員會負責村里所有事務。在這期間，許祠村道路情況不斷惡化，鬧得村民怨聲載道。道路狀況越來越糟糕的原因是多方面的。
首先，村民委員會的財政能力有限。村民委員會財政收入極其有限，有了一些收入也被用來提高村干部的工資和福利等，許祠村再沒有修建或重建道路，也幾乎不去修繕維護道路。
其次，許多村民大肆破壞侵占共有道路。許多村民分得到自己的田地和宅基地后本位主義開始泛濫，開始為了自己的利益不斷侵占破壞共有道路。臨近田地道路的一些村民為了自己的田地能多一點，不斷挖掘共有路面，使一些三米左右寬的田地道路變得只有兩米寬，經常造成道路堵塞現象。路上還被傾倒雜草、雜物等，嚴重地影響了路面的平整。村民道路遭到破壞和被侵占的現象更為嚴重。許多村民占了道路做房子圍院墻打石頭地基，致使許多原本三米左右的路段兩米寬的三輪車都無法通行，甚至一米多一點的板車都過不去了。一些村民還提高自家宅基地的地基，把道路當成排水溝、垃圾堆，使路面情況不斷惡化。再次，隨著經濟的發展和消費水平的提高，道路的運輸壓力不斷增大，路況損壞越來越嚴重。改革開放后，伴隨我國工業化的不斷推進，農村的交通工具也在不斷地更新換代，從板車、自行車到手扶三輪車、拖拉機，再到三輪車、卡車，運輸效率不斷提高，運輸能力也不斷增強。與此同時，土質道路不堪重負，毀壞程度越來越嚴重。路面上到處是大坑、小坑，有的坑直徑都有一米。許祠村雨水較多，加上村民的排水，有的坑里常年有積水，車子一過水就濺到行人身上。村中一條居民道路被稱之為“閻王路”。路上水深幾十厘米，有很多淤泥，行人三輪車都得繞行，村民看見這段路都要罵上幾句。#p#分頁標題#e#
最后，道路一直處于無人管理的狀態，更沒人去維護修繕，情況越來越糟糕。道路名義上屬于村民委員會管理，可管理道路只有投入沒有收益，做不好還被罵，也就無人想管了。即使面對許多村民的反映抱怨，村干部們也無可奈何。這些道路嚴重地影響了村民的生產生活。因此，有些人提議集資修繕道路，可惜得不到大部分村民的響應，后來是幾戶擁有機動車的村民們為了自己的運輸修了路。那段“閻王路”是被兩個車主用幾大車毛渣填好了，花了幾百元錢。第三階段是國家從2004年開始實行“村村通”公路工程以后的村民委員會修建和管理階段。2004年，國家開始實行“村村通”公路工程，對于每個行政村的道路建設給予一定的財政支持，而且相鄰的幾個村先后都修了石子路。在這種情況下，許祠村的村民委員會才決定修建一條居民道路。由于占用一些村民宅基地，修建過程受到不少村民的阻撓。花了幾個月時間許祠村終于修好了一條寬三四米左右的石子干道。村民們在雨天終于有條好路可走了。不過也存在一些問題，例如石子路高低不平容易摔跤、連接沿江公路的路段太陡等。國家開展社會主義新農村建設，加大對農村的財政支持，一條由各個村子自己負責修建的路，得到國家財政撥款，又能連接許多村子的水泥田地道路修建到許祠村卻停建了。村民又怨聲載道不斷向上反映情況。2010年，這條路終于開始修建了，但其他道路的狀況依然繼續惡化著。
埃莉諾•奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》一文中指出，維持公共資源并保證占用者世世代代有效利用的成功的公共治理制度和規則，須全部或部分符合八項設計原則。這八項原則分別是清晰界定邊界、占用和供應規則與當地條件保持一致、集體選擇的安排、監督、分級制裁、沖突解決機制、對組織權的最低限度認可、分權制企業。本文下面就從這八個方面分析許祠村道路公共治理制度。
第一，許祠村道路的使用者主要是本村村民。村民變動情況很少，可以忽略不計。也有些鄰村村民通過，但本村村民同樣使用鄰村道路，可以相互抵消。
第二，許祠村沒有規定道路使用的條件和限制，導致一些擁有卡車的村民過度使用，嚴重地破壞了道路路況。
第三，許多祠村的村民們沒有參與道路使用規則制定的權利和意識。
第四，許祠村對道路的使用缺乏監督，村委會只修路不管路，村干部更怕惹麻煩。
第五，許祠村對于破壞道路的村民缺乏制裁機制，緊靠村民的輿論監督是遠遠不夠的。
第六，許祠村沒有解決村民間關于道路使用沖突的機制。村民們一旦產生沖突很容易發生爭吵甚至打架。
第七，老洲鎮政府和官員一旦有利益，喜歡對下面進行粗暴干涉。
第八，根本不存在分權制單位。許祠村道路的公共治理制度明顯就是失敗的。它僅符合埃莉諾•奧斯特羅姆八項設計原則中的一個，還有七個都不符合，道路情況不斷惡化就是明證。
四、完善許祠村道路建設的對策及建議
第一，許祠村村民委員會應積極爭取政府的財政和政策支持，利用政府的撥款做好道路建設工作，滿足村民的道路使用需求。
第二，明確道路的管理主體，加強對道路的監督和維護。村民委員會要切實負起責任，做好道路的監督維護工作。也可以將管理權賦予給某個村干部或村民，給予物質激勵，只要他監督維護好道路就能獲得一定報酬。
第三，限制對道路的使用。超重卡車等重型車輛不允許通過，一般車輛視情況也限制通過。
第四，對于破壞和占用道路的行為要視程度堅決的制裁，只有這樣才能保證道路狀況的良好和正常使用。
第五，積極引導村民參與道路建設維護監督工作，培養他們主人翁意識，使他們自覺合理使用和維護修繕道路。
第六，為村民們提供一個解決沖突的場合，爭取雙方友好協商解決沖突，協商不好可以有村民委員會進行調解。
