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作者：高信奇 單位：南京大學政府管理學院

公共管理是對傳統公共行政的替代，是人類社會治理模式的最新發展，是以政府為核心的公共組織運用經濟的、政治的、管理的、法律的手段，配置和優化社會力量和社會資源，實現對社會公共事務的治理活動。在對社會進行有效治理的過程中，公共管理主體運用公共治理權力處理公共事務，實現公共利益最大化和社會公平公正的善治狀態。

一、公共管理中公共治理權力及其效益意蘊

（一）公共治理主體類型及其權力來源

公共管理作為一種新型的治理模式，是對傳統公共行政的揚棄與超越，其實質是政治國家和公民社會、政府與非政府、公共政治領域與公共社會領域的合作與互動。因此，這種合作性治理就意味著公共治理主體多元化，“公共管理系統是一個由多元社會治理主體構成的一個以合作為紐帶的和以提供公共服務為目標的統一整體。”[1]相對于公共行政而言，公共治理主體的類型發生了拓展，除了政府之外，各種自治力量、非政府組織等社會公共組織都可以成為公共管理的治理主體。其實，無論是傳統公共行政管理，還是公共管理，任何社會治理模式都需要以公共權威為后盾。“權威則是權力的合法化，即對權力的正當性的認同。”[2](P48)也就是說，在公共管理中必須訴諸公共治理權力，方能實現公共管理的目標。因為，公共管理“是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。”[3]公共管理中的公共權力，可以稱之為公共治理權力，是公共治理主體治理公共事務所享有的合法資格和相應的強制力和約束力。由此可知，公共治理權力是從傳統公共行政的政府單一權力中心，走向由政府和非政府組織構成的多中心權力架構。作為公共治理主體的政府和非政府組織，其公共治理權力存在著不同來源。按照現代民主理論，政府權力來源于公民的同意與轉讓，這一點已經成為理論的共識，即政府的公共治理權力來源于公民權利的轉讓與授予。非政府組織等社會公共組織的治理權力來源與政府治理權力來源有所不同。根據行政法學理論，存在三種來源：一是治理權力的法定來源。即公共組織的治理權力來源于現有的法律法規。二是治理權力的委托來源。即行政機關通過規范性文件形式將治理權力授予社會公共組織，或通過簽訂合同方式將社會治理權力委托于社會公共組織。三是治理權力的約定來源。即社會公共組織在取得其成員共同認可與同意下，在其章程或規則中對其治理權力作出的契約式約定。盡管政府和公共組織的權力來源不同，但是在社會治理中都具有公共性、權威性，都能產生一定的權力效益。

（二）公共治理權力效益的雙維分析

任何權力的行使都會產生一定效益，公共管理中的公共治理權力也不例外。所謂公共治理權力效益是指公共治理主體在使用權力進行治理過程中，所用社會資源的投入與所得之間的比例，即公共治理權力所產生的最大有益成果。公共治理權力所得無外乎是要實現公共利益的最大化和社會公平正義狀態，或者說，公共治理權力的終極目標就是追求社會公平正義基礎上的公共利益的效益最大化。公共利益主要表現為以公共秩序、社會穩定、生態環境、民生服務為主要內容的公共產品和公共服務。社會公平正義則表現為社會分配正義和社會和諧的實現。馬克斯•韋伯認為，社會行動可以劃分為目的理性式、價值理性式、情感式和傳統式等四種類型。[4](P32)從目的理性和價值理性兩個維度上來考察公共治理行為，可以看出公共治理權力存在著兩種不同的效益表征———實現公共利益最大化和社會公平正義。實現公共利益最大化側重于經濟效益，是目的理性的體現。在公共治理中的目的理性，往往表現為利用科學技術手段，獲得最大的治理效果，即公共利益最大化，也就是以最少的投入產生出最大量的公共產品和公共服務。社會公平正義則側重于社會效益。治理權力的社會效益，是指在價值理性的指導下，公共治理者在公共事務管理中實現社會各類善（goods）的正義性分配，從而構建出一種和諧有序的社會生活。公共治理權力的經濟效益意味著“效率”，其社會效益則呈現為“公平”，兩者都是公共治理的價值追求。傳統市場經濟理論認為，市場機制講求效益，政府機制追求公平。自從公共行政汲取了管理主義思想之后，就一直把效率作為重要目標，而行政民主化和新公共服務運動又進一步凸顯了公共治理中的公平維度，糾正了傳統行政管理中的“價值中立”和“價值祛除”，“價值中立被批評為一個虛偽的自我隔離，缺乏全面價值介入的以效率為核心的行政過程被認為是不負責、僵化和在實際上導致無效的效率，是官僚試圖擺脫政治約束與外部監督的借口”。[5]因此，公共治理理論認為，無論是政府還是公共組織都要綜合考量“效率”和“公平”，兩者是公共治理權力不可或缺的價值訴求。由此可見，公共管理中的治理權力效益是一個綜合性概念，它蘊含著目的和價值的雙重理性，含括公共治理權力的經濟和社會的雙重效應，是以實現社會管理和公共服務的公共利益最大化和社會公平正義為旨歸。二、我國公共管理中治理權力效益實現的困境與原因剖析自改革開放以降，我國公共管理中公共治理權力效益得到了一定程度的實現，但是，還存在著一些亟待解決的困境與問題：提供的公共產品和公共服務數量不足，質量不高，城鄉統籌和區域統籌不夠，且呈現出不公正的配置；公共決策科學化民主化水平不高，且變動不居、連續性不夠和失誤過多；權力過于集中黨委政府，利益部門化、部門利益化顯現較為嚴重，貪腐現象呈現多發高發狀態。究其原因，主要如下：

（一）公共治理權力主體能力對權力效益的約束性分析

1.黨執政方式的轉變仍需強化，執政能力有待進一步提升。公共管理理論認為，政府和各類非政府組織是治理主體。執政黨是否也是公共治理的主體？對此，見仁見智，聚訟不休。筆者認為，中國共產黨也是我國公共治理的重要主體之一，而且是權威性主體。從治理主體理論視角來看，一般來說，“判斷行為主體是否是公共管理主體的標準是該主體行為的公共性，……從事公共事務管理的行為主體就是公共管理主體。”[6]黨是把對公共事務管理和為人民服務作為自己的職能和宗旨。同時，從現實來看，共產黨是執政黨，各級黨委是維護、增進和公平配置公共利益的政治決策中樞。執政黨的執政方式和執政能力是影響公共治理權力效益的重要因素。隨著體制改革的進行，黨的執政方式正處于逐漸從以革命黨思維的執政方式向執政黨思維的執政方式轉變之中。由于轉變的過程性和漸進性，黨的領導體制和執政方式中仍然保留著革命思維和計劃體制的烙印，存在著黨政不分、權力分配的過于集中、權力運行缺乏有效的制約和監督等弊端。黨的執政能力仍需進一步提升，具體來說，領導干部和黨的各級領導機構的科學判斷形勢的能力、應對復雜局面的能力、總攬全局的能力和依法治國等方面的能力還有待提高。#p#分頁標題#e#

2.政府職能轉變不到位，公共服務能力亟待提高。“社會管理、公共服務”是市場經濟條件下的政府職能，因此，必須實現行政機構改革和政府職能轉變。然而，目前政府職能還沒有得到徹底的轉變，傳統的命令行政、管制行政還有很強的慣性；政府過于重視經濟發展職能，忽視社會管理職能，這些都在一定程度上制約了公共治理權力效益的發揮。公共服務是政府公共治理的重要內容和趨勢，目前我國政府公共服務意識還不夠強，公共服務機制還不夠健全，公共服務的渠道和路徑不通暢，政府公共服務能力乏力，公共產品和公共服務提供不足，公共服務效率不高。

3.非政府組織發育不成熟，參與公共治理程度不高。改革開放以來，我國公民社會得到了發育，非政府組織得到了培育和支持，在一定程度上參與了公共治理和公共服務，彌補了政府的不足。然而，由于對非政府組織的性質、地位、功能以及與政府之間關系認識的局限，我國公民社會發展緩慢，非政府組織培育不夠成熟，參與公共治理和公共服務渠道不通暢，以及自身體制不完善、專業管理性人才隊伍尚未建立起來，這些都影響和制約了公共治理權力效益的發揮。

（二）公共治理權力結構是權力效益的制約性因素

結構功能主義告訴我們，要想實現公共治理權力的公共利益最大化和公平正義的功能，就必須建立與之相適應的權力結構。傳統公共行政是以官僚制為主要特征的，是集權式結構和等級金字塔式結構的典型代表，這種權力結構越來越不適應形勢的發展和實踐的需要，越來越不適應市場經濟對分散決策的要求。近些年來，我國公共治理權力結構正處于調整和轉換期間，然而官僚制弊端沒有肅清、集權管理和權力層級化的痕跡依然很重，計劃模式的權力結構還有很強的路徑依賴，在一定程度上影響了公共治理權力效益的實現和提升。

（三）公共治理權力運行模式對權力效益的阻滯效應

權力結構是靜態的，權力運行則是動態的。一般來說，權力運行存在著法治與人治、依法行權與依個人意志行權、民主參與與權力集中、公開透明與隱蔽操作等對峙性運行方式與模式。公共治理需要的是依法治理、大眾參與和公開透明地行使權力。然而，目前我國治理權力運行模式依然存在一些不適應之處：依法行政、依法治理意識不足；一些按政策、紅頭文件進行治理的現象仍然存在，甚至于政策、文件大于法律的現象在一定領域大量存在；一些治理依然嚴重依賴于領導意圖、長官意志；治理權力集中，權力行使過程不透明，社會力量參與不足等。這些對治理權力效益的實現都起著嚴重的阻滯作用。

三、提升我國公共管理中公共治理權力效益的路徑與通道

（一）建設馬克思主義學習型政黨，不斷提升黨的執政能力加強馬克思主義學習型政黨建設，是新時期黨的建設的一項重要任務，是提升黨的執政能力的重要途徑，也是破解我國公共治理權力效益不高的策略之舉。首先，從建設治理型政黨組織角度來看，必須通過馬克思主義學習型政黨建設，對領導干部進行宗旨教育和公共治理意識與知識培訓，培養服務型黨員和服務型政黨，建設一支高素質有治理能力的干部隊伍。其次，公共治理能力是黨的執政能力的重要構成與體現，因此，要通過馬克思主義學習型政黨建設，培養領導干部的理論思維和戰略思維，不斷提高對公共事務的科學判斷能力；正確認識和處理各種社會關系，不斷提高應對公共治理中復雜局面的能力；不斷提高依法治理、依法服務的能力。

（二）積極構建服務型政府，大力開發政府公共治理能力服務型政府建設是政府職能轉變和提升政府公共治理能力的重要手段和途徑。加強政府的公共管理和公共服務能力建設，是提高政府公共權力治理效益的有效快捷的通道，因此，在服務型政府建設中必須注重以下幾個方面的轉變和建設：首先，在政府理念上，要實現以經濟為重心向以提供公共服務為重心轉變，樹立民主政府理念，培育政府的公共治理和公共服務意識；其次，轉變政府職能，建立健全與公共治理相適應的行政體制和公共服務體系；第三，在社會資源配置上，實現向公共產品、公共服務和社會管理上傾斜，建設公共財政型政府；第四，推行績效管理評估，實現績效考核從片面追求GDP向注重社會滿意度、公共利益和公正公平等指標轉變，建設以人為本型政府。第五，通過引入競爭機制，實現重投入輕效益向注重投入產出的效益轉變，建設高效能的政府。從而強化政府的公共服務能力，提高其公共治理權力的效益。

（三）努力培育公民社會，積極推動非政府組織參與公共治理在公共治理中，政府與非政府組織是合作者和伙伴關系，而非對立對抗關系。因此，要想實現公共治理權力效益最大化和社會公平正義，必須努力實現公民社會與政治國家之間合作性治理，大力培育公民社會，積極推動非政府組織參與公共治理活動。為此，要做到以下幾點：首先，正確界定政府與非政府組織的關系，大力培育公民社會，發展各種非政府組織，真正做到還權于社會，賦權于公共組織，讓非政府組織切實擁有社會管理和公共服務所需資源和權力。其次，建立健全非政府組織內部管理體制和公共治理的運行機制，對其行為進行引導與規范，不斷提升公共服務能力和創新能力。第三，要為非政府組織的成長提供必要的政策、資金和良好的環境支持。第四，騰讓空間，增強非政府組織的自主性，積極鼓勵和推動非政府組織參與社會管理和公共服務，強化政府與非政府組織之間的互動與聯系，協同增效，努力提高公共治理權力效益。

（四）完善公共治理權力結構，奮力挖掘公共治理權力的潛能傳統行政管理的權力是結構式的、金字塔式的層級型權力結構，其權力運行方向是自上而下單向運行。這種權力結構已經越來越不適應于具有復雜化、不確定性為特征的現代社會的公共治理。因此，必須創新公共管理中的治理權力結構，努力挖掘其權力治理潛能。一是公共治理權力結構要實現由集權向分權轉變，變社會管理由政府一家承擔向由政府與社會公共組織共同分擔過渡，建立多中心的權力結構；二是實行金字塔式層級型權力結構向扁平化矩陣式權力結構演變，提高權力的效率與效能；三是實現權力自上而下的單向運行模式向上下互動左右協調的立體化網絡型權力結構變遷。良好的結構將會產生預想的功能，通過建立和完善適應公共管理的權力結構，將會進一步發揮公共治理權力所蘊含的潛能，實現公共利益最大化與社會公平正義。#p#分頁標題#e#

（五）建立科學合理的權力運行機制，著力提升公共治理權力的效益建立和完善良好的公共治理權力運行機制，是提升公共治理權力效益的有力保障，對我國公共治理的建設與發展來說刻不容緩。具體來說，第一，實現治理權力從壟斷封閉式運行向公開透明性運行轉變，實現權力運行過程中的決策、過程和結果的透明化、公開化。第二，推行公共治理權力民主化運行，制定和完善相關法律制度，實現依法行權和依法治理；鼓勵社會公眾參與到公共治理中來，真實地實現人民當家做主和管理公共事務。第三，實現公共治理權力的規范化運行。任何權力，由于自身的特性，都具有一種自我擴張性，往往會產生權力的異化、腐敗或者對公民權利的侵犯。因此，必須加強對公共治理權力的制約與監督，實現權力正常運行，讓公共治理權力結出良善之果。