前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的利益平衡視角下農民利益保護，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

自然保護區承載著生態安全的公共利益，目的在于使“國家生存和發展所必需的生態環境處于不受和少受破壞或威脅的狀態。〔1〕與其他國家的自然保護區不同，我國自然保護區在設置之前已有人生活在其中。目前我國自然保護區立法對保護區內農民利益保護規定尚不完善，實踐中，自然保護區的管理主要是依賴政府相關主管部門自上而下的行政手段，強制農民遵守《中華人民共和國自然保護區條例》(以下簡稱《自然保護區條例》)中的強制性與禁止性限制，政府主導特征十分明顯。隨著自然保護區內農民自然資源開發的權利受限，保護區內農民與行政主管部門的矛盾不斷加深。法律必須平衡生態保護與農民利益的沖突，在公共利益優先的前提下，實現二者的利益互動。   一、利益的沖突:自然保護區立法中公共利益   對農民私人利益限制自然保護區內私人權利的限制通常被解釋為政府的“準征收”行為。因為，除了依據公共利益剝奪私人所有權之外，限制的私人財產權益已成為一種新的“征收原則”即準征收〔2〕，“準征收”指政府為公共利益的目的，利用公權力過多限制私人不動產財產權即構成特殊的征收;作為公共利益的必要代價和特殊犧牲，準征收同樣應給予被征收人公平的補償。〔3〕《自然保護區條例》第26條規定，禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。《自然保護區條例》第27條和第28條規定，禁止任何人進入自然保護區核心區，禁止在自然保護區的緩沖區開展旅游和生產活動。由此可見，自然保護區條例對自然保護區內農民對自然資源開發利用權的限制實質上符合準征收的情形。如果針對個別土地使用人的行為施加過重的限制，就使土地使用權人承受了特別犧牲。準征收之下公共利益與私人利益平衡的方式是，國家確立生態環境補償法律制度的同時，土地使用權人所受損失能夠得到補償。〔4〕   然而，我國自然保護區條例在對農民私人利益限制的同時，并未充分考慮農民在生態保護方面做出的特殊犧牲，缺乏對農民正當權益的考量。隨著自然保護區的建立，以生態公共利益的名義侵害保護區內的農民利益的情形時有發生，從而引發農民對自然保護區設置產生極大的抵觸情緒。具體言之，一方面，政府設置自然保護區極大地限制了保護區內農民原有自由的生活方式和經濟開發行為，在法律上剝奪了其對土地等自然資源使用權與發展權。另一方面，由于政府給予當地農民的生態補償嚴重不足，政府沒有組織自然保護區農民生態移民，勞動力沒有向其他產業轉移，致使核心區和緩沖區的很多農民基本上沒有停止原有地區的農業、礦業、牧業開發活動。農民和企業伐樹放牧等破壞自然保護區的違法行為頻頻出現。政府單方面實施生態管制而不對保護區農民加以生態補償產生了反生態保護的消極后果。〔5〕   二、私人利益的平衡:自然保護區內農民利益訴求的正當性解讀   根據外部性理論，公共產品在其供給和消費過程中會產生外部性。當行為人產生的利益為其他人分享時，這種外部性是正外部性。當一個人的行為所引起的成本為行為人以外的人來承擔時，這種外部性是負外部性。自然保護區負載的生態環境作為一種公共產品，具有明顯的外部性效應。一方面，建立自然保護區的正外性表現為:自然保護區內農民的植樹造林等提供生態產品的行為在涵養水源、保持水土和保持生態平衡發揮著重要作用，為整個地區乃至整個國家創造了極大的生態效益。另一方面，建立自然保護區的負外性表現為:根據我國《自然保護區條例》的規定，設置自然資源保護區的目的是通過設立核心區、緩沖區和實驗區，以限制、禁止自然保護區內的人工活動和開發行為，尤其是經濟行為，對自然保護區域內的生態功能實行優先的保護。由此可見，自然保護區以犧牲當地社區農民對原有資源環境的依賴和正常的發展機會為代價。獲得正外部性同時帶來了負外部性，降低或者補償負外部性，才能使自然保護區制度的收益實現最大化。而消除或者減少負外部性，首位選擇是給予公共物品賦予產權。在此基礎上，產權規制主要是通過實施一定的法律制度，保護人們的產權不受侵犯;同時，監督人們按一定規則行使產權，并對行使產權過程中發生的矛盾和沖突加以協調解決。由于負外部性的存在，致使保護區內土地資源的制度配置結果使公共利益增加，而另一部分人即土地權利人受損，因此應從公共利益的收益中轉移一部分利益，而對獲得負外部性的土地利用者進行補償。利益填補原則就是對個人在土地利用中公共收益的部分予以收回，對個人收益少于社會收益的部分進行補償，從而使公益與私益達到均衡狀態。〔6〕國家為保護生態環境而對自然保護區土地使用權所施加的過度限制應給予合理補償，以使生態保護的外部效應內部化，保證生態產品的有效供給。因此，政府對自然保護區內農民由于土地利用受到限制造成的財產損失，應以公平的市場價格進行充分的補償。這不僅將減少農民破壞自然保護區的沖動，而且還會激勵土地利用行為符合自然保護區生態保護的法律規定。   三、利益衡平的途徑:自然保護區農民合法權利保障的制度選擇   1．自然保護區立法理念的轉變   自然保護區的維護是一項長期而又艱巨的任務。實踐證明，僅靠政府的強制力是不夠的。自然保護區建設與維護過程中，政府的定位只能起引導作用而不是行政強制或命令作用。世界各國通過利益誘導的激勵機制，使農民對自然保護區的建設與維護變成一種自為行為。自愿的生態保護協議要比政府強制管制成本少很多，并且生態保護的效果還會更加持久。德國《聯邦自然保護和景觀規劃法》第八條規定，聯邦立法應確保在施行本法規定條款前，應審查這些目標是否也能通過合同或協定方式實現。〔7〕歐美國家采取的“利益攸關者合作生態保護方式”、“合作生態保護”、“民眾參與生態系統管理”早已成為解決各種自然保護區沖突的替代爭議解決方式。這些替代爭議解決方式有助于代表不同利益的群體之間達成共識，從而減少了政府與自然保護區農民之間沖突對立，在生態保護的執行效果上要比強制和對抗性的生態管理方式更為有效。我國自然保護區立法也應當與國際接軌，將生態保護立法理念由指令、強制與懲罰轉變為協商、合作與溝通。#p#分頁標題#e#   2．自然保護區農民合法權利保障的制度構造   按照《自然保護區條例》的規定，自然保護區管理機構或該自然保護區行政主管部門應當組織編制自然保護區的建設規劃，按照規定的程序納入國家的、地方的或者部門的投資計劃，并組織實施。由于自然保護區建設的資金需要量大，而自然保護區所在地政府的財政人均財政收入參差不齊，地方政府應當根據公共用品的財政供給能力，確定自然保護區的設置和土地限制的程度，自然保護區各級政府應對哪塊土地更需要自然保護區形式的生態保護加以選擇、權衡;對不同類型的自然保護區加以區別對待。因為，自然保護區中不同的土地所具有的生態功能有所不同，每塊土地的生態價值、開發的經濟價值并不相同。我國現行《自然保護區條例》根據土地資源可利用程度和土地生態價值對自然保護區土地進行分類管制:第一種類型是禁止人類活動的土地類型———核心區，第二種是限制人類活動的區域類型———緩沖區，第三種是人與自然和諧共處的土地類型———外圍區。筆者建議，對自然保護區土地利用規劃要充分發揮自然保護區土地的經濟功能，以逐步改善和提高自然保護區內農民的生活水平，應根據政府的財政能力、保護對象的特點和生態系統類型確定自然保護區的最佳面積以及上述三類土地的適當比例。自然保護區立法盡量減少設立禁止人類活動的自然保護區域，加大第三種區域類型的比例。這樣既減輕了國家和當地政府的財政壓力與負擔，同時也緩解了農民生存發展與自然保護區設置之間的矛盾。   按照《自然保護區條例》的規定，管理自然保護區所需經費由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排;國家對國家級自然保護區的管理，給予適當的資金補助。鑒于我國自然保護區的建設、保護和管理缺乏正常的、穩定的財政投入機制，筆者建議設立自然保護區生態補償基金。生態補償基金主要來源于以下幾個渠道:首先，明確區分中央政府和地方政府的生態補償責任。國家級自然保護區建設資金應當大部分由中央財政撥款，地方財政撥款作為補充資金。地方級自然保護區建設資金應當由省級政府財政撥款，也可以申請中央政府財政撥款作為補充以彌補自然保護區建設資金的不足。其次，積極爭取國際援助和社會捐贈成立自然保護區基金會。最后，通過發行生態彩票集中社會閑散資金，從中拿出一部分存入生態保護基金。自然保護區的財政投資主要用于農民作為集體自然資源使用權人因自然保護區內的自然資源用益物權受到限制給與的生態補償、移民安置費用以及生物多樣性保護費用。政府在給予其合法權利受到影響的農民適當經濟補償的同時，農民也應依法承擔限制開發行為和采取必要措施經濟產業轉型的法定義務。   按照《自然保護區條例》規定，自然保護區的核心區禁止任何單位和個人進入，禁止建設任何生產設施，除經過依法批準外，也不允許進入從事科學研究活動;確定自然保護區的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當地經濟建設和農民生產、生活的需要。因此，實現生態保護的立法目的，地方政府就要對自然保護區核心區的農民進行生態移民。首先要對生態移民進行規劃。規劃要包括實施的目標、對象、措施、任務、實施階段等內容，在經過縝密論證后應該由相關部門實施。其次，通過相關立法，保障生態移民因遷移而派生的補償權、居住權、發展權、監督權、知情權、移民事務參與權、申訴救濟權、社會保障權等多項權利。   自然保護區的生態保護單純依靠政府對自然保護區土地征收的代價是高昂的。實踐證明，美國和英國不需要直接征收土地的機制可以激勵和保證自然保護區農民對生態保護的積極性。美國通過設置生態地役權和自愿保護生態項目，既增加了自然保護區內土地使用人的生態保護參與率，同時也大大降低了政府的補償支出。英國自然保護區的立法按照“自愿原則”為主導思想，通過管理者與相關土地使用人簽訂“管理契約”設立公共地役權來約束后者的土地利用行為。兩國的做法有異曲同工之妙:采用非征收措施可以解決土地用途管制的剛性措施的局限性，減少管制權與財產權利人的沖突，充分發揮土地使用人在自然保護區維護方面的積極性。   自然保護區當地政府可以借鑒英美兩國自然保護區的成熟立法經驗，在生態保護中充分調動集體、農民、社會各方面參與的積極性。根據《自然保護區條例》第九條規定，對建設、管理自然保護區以及在有關的科學研究中做出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵，自然保護區地區實行“一事一議”獎補和以勞力代替資本制度。由村“兩委”具體組織實施，按照“性質不變、渠道不亂、分別管理、各記其功”的原則，將多種生態保護專項資金捆綁使用，統籌安排，集中投入，推進公共資源優化配置。〔8〕通過群眾投工投勞、政府獎勵補助、社會捐贈支持、相關部門提供技術指導來完成，充分調動農民提供生態產品的積極性。同時政府也可以充分運用合同協商方式對自然保護區加以管理，即在自然保護區建立前，管理部門應當與農民就土地利用限制與利用形式進行協商，要求土地使用權人以符合生態保護要求的方式經營土地。在合同協商一致后，雙方簽訂具有約束力的行政“管理協議”。協議方式能使保護區內土地所有人、使用人自覺履行保護區生態的法定義務。