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受日本國際協力機構（JICA）邀請并由國家科技部批準，2012年2月3日至11日，四川省林業廳代表團一行4人赴日本參加了生態恢復重建國際會議，并實地考察學習了日本地震災后生態修復、國有林管理、私有林經營等經驗。我們認為，日本災后生態修復及林業管理工作中的主要做法和經驗值得借鑒。   一、生態修復經驗   日本政府高度重視災后生態修復工作，通過近50年的探索實踐，總結形成了特色鮮明的災后生態修復經驗。   一是突出生態修復的戰略地位。日本在災后重建中特別強調“生態先行”，高度重視災后生態修復工作，將其作為經濟社會可持續發展的最基礎性工作。在重建工作中，將生態理念貫穿于整個重建過程，一切圍繞生態，一切服務于生態，在生態修復與其它重建發生沖突時，優先保證生態修復；在道路等土建工程與森林資源保護不能兼顧時，優先保護森林資源；在提供災后重建各種要素保障時，優先滿足生態修復。   二是遵循自然規律制訂長遠生態修復規劃。日本在制訂生態修復規劃時，特別注重遵循自然規律，強調生態修復是一項長期性的工作，規劃不只單純考慮應急修復，更多地著眼于災后復興，生態修復目標定位為自然生態系統恢復和生態功能的充分發揮，為國家可持續發展提供基礎性保障。因此，生態修復規劃期一般都長達10年～20年，如1995年阪神大地震生態修復規劃期長達15年。規劃期長，確保了生態修復的長期堅持并取得成效。   三是強調治山工程是生態修復的基礎。日本的大地震多發生在山區，地震災后生態修復的作業基礎為山體。因此，日本在生態修復過程中特別強調對山體的修復，形成了世界著名的日本治山工程。日本治山工程以自然流域或獨立山體為基本單元，從生態系統的角度進行受損山體修復，包括山坡工程、擋土工程、理水工程和坡面綠化工程等一系列工程措施，強調通過人工干預為生態修復奠定基礎，實現地震災后生態環境的完全修復。   四是高標準投入保證生態修復順利實施。日本地震災后生態修復資金投入巨大，單位造價極高。例如，神戶市僅對阪神大地震受損山體進行修復，平均每畝投入折合人民幣就超過100萬元。巨額的資金投入，確保了生態修復的順利推進。在資金投入上，日本還以法律形式明確了中央和地方政府的經費支出義務。同時，政府每年安排大量預算資金用于災害預防、災害緊急應對及災后修復復興事業，確保了地震后生態功能的加快恢復。   五是生態修復有完備的法律保障。日本在長期的災后重建實踐中，不斷總結經驗，制定了《嚴重災害特別財政援助法》、《地震保險法》、《保安林整治臨時措施法》、《滑坡防止法》、《特殊地質災害防止及重建臨時措施法》等10余部與生態修復密切相關的法律。這些法律詳細規定了災后生態修復應采取的各種措施及標日本災后生態恢復重建經驗值得借鑒赴日災后生態恢復重建考察學習代表團日本仙臺海嘯災區現場準，規范了可兼顧長遠發展的資金籌措渠道和分配原則，確保了生態修復有法可依，高效推進。   二、國有林經營管理模式   日本現有國有林達1036萬公頃，占全國森林資源的41%，其行政管理由農林水產省林野廳派出機構全權負責。這些派出機構實行垂直管理，只需與地方進行業務協調，不受地方政府領導，管理機構的職員全部為國家公務員。國有林管理單位只負責森林的保護、經營計劃的制訂、經營監督及部分治山工程，造林、采伐、林道建設等國有林經營的全部業務都通過招標制，委托給民間企業實施。同時，積極推行“分成造林”、“分成育林”和“土地借出”制度，鼓勵企業、團體和個人承包經營國有林，收益分成，充分體現“應該交給民間的事就交給民間去做”的基本政策。目前，日本國有林98%的采伐、83%的人工造林、94%的撫育都交由民間機構承擔。日本國有林管理工作重視聽取周邊社區居民意見，注重發揮國有林在促進地方經濟發展中的服務功能。京都大阪森林管理事務所在嵐山國有林管理工作中，每年都會邀請當地人士和有關專家，至少召開兩次“嵐山國有林處理的意見交流會”，聽取對國有林管理的意見。2011年，當地人士在“意見交流會”上反映嵐山國有林景觀單調影響社區旅游發展，京都大阪森林管理事務所立即著手研究論證并提出整改方案：間伐部分林木，種植櫻樹、楓樹、光葉櫸樹，通過更換樹種，逐步實現森林景觀的多姿多彩。京都大阪森林管理事務所還持續推進治山事業，先后實施了山腰防護工程（防止斜坡崩潰工程）和治溝工程（實現溪流穩定化工程），并在部分區域設置了防落石柵欄、防落石網，為周邊社區打造了一個安全的旅游環境，促進了生態旅游的持續發展。   三、私有林經營管理模式   日本的私有林無論面積還是蓄積量均占全國一半以上。因此，私有林經營管理在日本林業工作中舉足輕重。森林組合是日本私有林最基本也是最主要的組織形式和管理形式，是日本私有林所有者自己的以協作服務為職能的法人團體，已有百余年的歷史。目前，加入森林組合的私有林面積占全國私有林總面積的90%。   森林組合以服務組合成員為宗旨，以滿足不斷增加的木材需求、加速森林資源培育和促進林業產業發展為目標，在私有林經營管理中發揮著獨特的作用。主要體現在以下幾方面：第一，森林組合是森林經營的主力軍，通過受委托經營等形式擔負起私有林經營管理的重任。第二，森林組合是發展林產工業的重要力量，通過充分利用政府對森林組合的優惠政策，積極發展林產加工業，開發具有本地特色的產品。第三，森林組合是連接林農和市場的紐帶，通過對產品進行共同銷售，解決了小生產和大市場的矛盾。第四，森林組合是聯系政府和林主的橋梁，政府對私有林的稅收減免、資金補助、優惠融資等都是通過森林組織進行。第五，森林組合是林主利益的代表，通過定期向政府反映林主的意見和要求，提高林主地位，保護林主權益。第六，森林組合是林業科技進步的載體，通過對組合成員進行指導，開展業務培訓，提供技術和市場信息，提高了森林經營的科技含量和科技對私有林經營的貢獻率。#p#分頁標題#e#   日吉町森林組合提供的資料表明：該組合受林木所有者環境惡子委托，為其提供間伐作業，共間伐林木420株，出材48立方米，間伐總成本85.1萬日元，木材銷售收入38.4萬日元，政府對采伐、運輸和作業道路共計補助49.8萬日元，林主不出資、不出力就獲得間伐收入3.1萬日元。森林組合形式的出現，有效地解決了單個林主分散經營效率低、林地面積小、規模效益差、獨自經營無法適應市場變化、所有者離開農村無力經營等制約私有林發展的諸多困難，促進了私有林的有序發展。   四、日本災后生態修復和林業管理經驗對我國的啟示   我國雖然與日本在國家制度和體制等方面迥異，但林業發展的客觀規律相同，日本災后生態修復和林業管理經驗對我們具有重要的啟示意義。   （一）生態修復規劃應立足當前著眼長遠。生態修復相比其它基礎設施恢復重建，最顯著的特點是恢復重建的長期性，包括應急恢復和生態復興兩個階段。應急恢復是基礎，可以在較短的時間內完成；生態復興是目標，同時也是循序漸進相對漫長的過程。因此，在制訂生態修復規劃時，應立足當前，著眼長遠，將應急恢復和生態復興同步進行，系統規劃，并一次性明確相應的政策措施和投入保障，避免出現支持政策因時、因人而異影響生態修復的順利推進，確保生態修復長期堅持并取得成效。   （二）生態修復應多措并舉協同推進。生態修復的作業基礎是山體，對地質災害隱患嚴重的山體進行生態修復，應借鑒日本生態修復經驗，先行治山消除地質災害隱患，再采取人工植苗、點撒播或封山育林措施恢復植被，避免生態修復成果遭受地質災害破壞。鑒于治山和植被恢復分別由國土資源、林業、水利、畜牧等部門承擔，今后開展生態修復時，相關部門應加強協調，在編制規劃時統籌考慮各項重建因素，在投資安排時整合資金使用，在項目實施時做到各種措施互補，確保生態修復有序、有效推進。   （三）生態修復應遵循客觀規律分步實施。生態修復的終極目標是全面恢復生態系統功能，使其在本質上真正達到自然狀態下的最佳水平。因此，在進行生態修復最后一道工序——植被恢復時，必須充分考慮災區自然、氣候以及現有的技術條件，切實尊重自然規律，宜林則林、宜灌則灌、宜草則草。要切實尊重經濟規律，按照“先易后難”的原則，優先實施城鎮周邊、交通沿線生態修復，滿足重點區域生態需求。對于地質災害隱患大、財力難以支持治山工程的區域，應待山體自然穩定后再施行植被措施，以降低生態修復成本。   （四）國有林管理應堅持保護和利用并重原則。當前，我國對國有林尤其是國有天然林實行嚴格的保護政策，國有林管理單位往往從自身工作出發，很少考慮其他社會利益群體的需求，客觀上降低了國有林綜合效益。國有林管理的目標不應是維持現狀，而是要服務地方經濟發展和農民增收。因此，我國國有林管理工作應根據近年來的新形勢、新變化，依據“保護和利用并重”的原則對相關政策進行調整和修訂；國有林管理單位應借鑒日本嵐山國有林管理經驗，注重與林區內和周邊社區群眾溝通，認真聽取他們對森林資源管理的意見和建議，形成共識，努力營造全社會自覺支持保護森林資源的良好氛圍。   （五）集體林經營應創新模式并加大支持力度。我國正在進行的集體林權制度改革，目的是解放和發展林業生產力。從具體實踐看，戶均林地面積大的地區，農民經營積極性明顯提高，收益顯著增加；部分少林地區，由于單戶林地面積小、收益有限，農民經營林地的積極性不高，林木林地資源仍處于待開發狀態。為切實破解少林地區集體林經營難題，盤活林木林地資產，基層林業部門要探索創新，指導林農通過建立股份制合作社、引入企業或大戶合作經營、加速林木林地流轉等方式提高集體林經營水平；也可以借鑒日本森林組合的經驗，引導建立中介機構，為林農提供采伐、運輸、銷售、造林等全方位服務。國家也應著眼于全面推進農村小康社會建設，加大對集體林經營的政策和資金支持力度，對成片的集體林區林道建設，國家應按照通村公路標準給予資金補助。