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摘要：協作性公共管理是西方公共行政研究中逐漸呈現出的理論內核。作為一種研究組織間關系管理理論,協作性公共管理的理論基礎來源于資源依賴理論、政府間管理和網絡理論。目前學者們對協作性公共管理的研究重心集中在協作的結構、過程、協作關系的領導以及參與者四個方面。協作性公共管理的未來發展需要解決協作中的權力影響、責任問題并認識到協作并非一定是有益的。
一、協作性公共管理的興起
現代管理理論是建立在專業分工的基礎之上的。管理的任務在于通過設計使每個子單位只關注自身而忽略其他單位從而將個人的局限轉換為組織的力量。它認為復雜的任務可以分解為小的、相對獨立的組織成分,通過分別處理這些小的部分,就能夠實現組織的總體目標[1](第69頁)。這種分解任務的方式一般有兩種,一種是根據職能進行分工,從而形成組織的各職能部門;另一種分解方式是根據地域進行分工,從而形成各不相同的管轄地域。這樣一種管理思路在我們頭腦中已經根深蒂固,以至于當我們面臨任何新問題、突發問題時,我們首先的反應就是,應該由哪個部門或哪個地方負責處理?如果沒有現有的部門或地方對該問題的處理負責,人們往往建立起一個新的職能部門或設置一級政府來處理這樣的問題。正如Kettl所言,邊界已經構成公共行政和政府的根本[2](第10頁)。然而,隨著近代社會分工向縱深發展,我們發現這樣的思路已經逐漸面臨著根本的困境。正如1993年績效評審報告所言:政府機構一再發現很難去實現客戶的需求,原因在于組織邊界的障礙。在一個快速變化的世界里,最佳的解決方案不是重新設計組織圖表,而是融化組織間的強大邊界[3](第48頁)。同樣,Brookings的《改進政府績效》系列中也指出,今天服務于公民意味著尋找方法來跨越轄區邊界,這要求聯邦所有層面的官僚都堅決地致力于培育一種善于跨越邊界的政府管理人才,那些突破自己組織的界限,從其他組織中尋找能夠一起解決問題的同僚[4](第60頁)。導致這種變化的因素主要有以下兩個方面,一是全球化時代的來臨使得行政管轄邊界已經越來越模糊,交通的便利和信息傳遞的迅捷使得各種跨越邊界的行為越來越常見。這種情況下公共行政面對的是一種全新的生態環境,傳統“內部”問題日益外溢和無界化,建立在封閉管理轄區和地域基礎上的管理理念和體制也日益顯得軟弱無力。另一方面,現代社會面臨的問題越來越復雜化,許多問題本身不完整、矛盾和不斷變化從而使得該問題的解決成為不可能,同時也因為復雜的相互依賴關系而使得解決該類問題的一個層面的努力往往會產生或加劇另外的問題。這類沒有明確解決方案的所謂奇特問題(wickedproblem)不斷涌現[5](第1552169頁),沒有一個政府部門或者政府單位有足夠的能力去解決這些問題,公共組織之間的相互依賴性日益凸顯,傳統的管理手段日益捉襟見肘。在這樣的背景下,有學者認為,今天的世界上,權力是分散而非集中的;任務是去分化的(de2differentiated)而非可以分割和專門化的。正如層級制組織是農業時代的主要組織形式,官僚制是工業化時代的主要組織形式,而信息時代要求的組織形式是那些具有可滲透的結構,其中個人可以跨越組織功能和邊界而聯系起來的組織[6](第23頁)。這一切都表明,我們的時代,需要一種新的管理理念和模式,這種新的理念和模式是什么?目前可以見到的標識語有很多,如強調治理單位之間結構關系的“網絡化治理”、強調公私伙伴關系的“跨部門協作”、強調整體化政府的“協同政府”、強調地理疆域及部門跨越的“跨域治理”等。鑒于協作性公共管理目前的使用頻率越來越強,而且它能夠較好地涵蓋網絡化治理、跨部門協作、協同政府、跨域治理等術語的內涵,包括了治理單位之間的結構、公私關系、整體政府和地理的跨越,更重要的是,它凸顯出這種新管理理念的本質———“協作”,因此,本文將采用協作性公共管理這一術語,并在這一標簽下綜述相關研究成果。所謂協作性公共管理,是指一種在多樣化組織中的運作過程,能解決在單一組織中不能解決或者不容易解決的問題[7](第33頁)。在這一界定中,最關鍵的詞語是協作(collaboration),即參與各方看到問題的不同層面,能夠建設性地利用他們的差異并尋求解決方法,這種方法和視角往往超越他們自己對于什么可能和可行的有限視角[8](第5頁)。協作不是結果,而更應該是一個動態的過程,是利益相關人為他們的共同未來承擔決策責任的過程,這一過程包括自主的行動者通過正式和非正式的協商進行互動,共同創造規則和結構來管理他們的關系,確定行動方式,或就那些使他們走到一起的問題進行決策[9](第20233頁)。在協作關系中,沒有一方知道最終的答案,沒有一方知道問題該如何解決,問題的解決往往產生于各方之間的協商、互動之中。協作關系的研究者認為,那種想當然地認為協作性努力中的各方已經形成了某種組織關系的觀點過低地估計了協作過程的發展特點,忽略了讓利益相關者走到一起來的最初努力的復雜性。在缺乏規則的情況下非正式的互惠得以建立的過程,與最終出現的正式協調安排對于協作來講都是同等重要的。由此我們可以看到“,協作”與“協調”有著明顯的不同。協調是通過各種不同的努力改變或使得獨立的組織、員工或資源之間的關系變得更通暢[10](第41頁),它強調的是減少沖突和摩擦,以實現這樣一種狀態,即沒有或盡可能少地出現冗余、不連貫以及空白[11](第295頁)。協調的層級特點非常明顯,往往由一個中央機構通過更清晰的組織分工來實現下級單位之間的協調。如Stein認為,諸如囚徒困境之類的具有共同利益的兩難困境中,需要的是協作,即只有一個最優均衡,而個體的獨立決策往往導致帕累托無效的結果———每個行動者都愿意選擇那個非帕累托最優的結果。為解決這類問題、確保帕累托最優的結果,各方必須進行協作,并且有對偏離行為的足夠強大的威懾。而在面臨公害的困境中,行動者各方都希望避免某一結果的產生,盡管他們各自追求的并不一致。在這種情況下,需要的只是協調,即確保某一狀態不會實現即可,最終的均衡狀態有很多種。而且這種結果將是自執行的,即各方對這種均衡的偏離只會傷害自己,因此不存在著監控和服從的問題[12](第2992324頁)。許多學者都相信,協作性公共管理完全不同于傳統的公共管理,相對于傳統等級制的自上而下的管理,協作性公共管理是一種由內而外的管理,它的產生是基于組織之間的相互信任、共同的依賴性、相互之間存在共同的價值理念。傳統公共管理者在面對來自市民的要求時,會回答:“是的,我們可以提供這種服務?！被蛘摺?不,我們不能夠這樣做?！倍鴧f作性公共管理的回應是:讓我們一起努力來看看我們可以怎樣做出改進。傳統的等級制體制要求的管理技能是POSDCORB,即計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算。但協作性公共管理要求的技能完全不同,它強調多個參與者在多個領域內的共同協作,建立長期合作伙伴關系,來完成任何一方所無法獨立承擔的工作。盡管傳統的政府管理中可能偶爾也會出現協作性公共管理的情形,但是它往往被看作是一種例外,而非常態的管理方式。隨著全球化腳步的加快,協作性公共管理的規模將日益擴大,并占據政府管理的主要內核,這使得公共事務的管理在實質上呈現出與傳統政府管理的本質不同。政府在面對日益復雜的公共事務的時候,已經變得越來越傾向于尋求與外部組織的協作,傳統的行政管理將變成一種內化于政府內部的管理活動,政府將逐漸以協作性公共管理活動為主處理公共事務,協作性公共管理將會逐漸取代傳統的行政管理。
二、協作性公共管理的理論基礎
協作性公共管理研究主要關注的是組織層面的分析,因此,從理論來源上看,其發展是建立在資源依賴、政府間管理和網絡理論基礎之上的。資源依賴理論將視角從組織內部轉移到組織與其周圍的環境之間的關系,政府間管理理論則將注意力聚焦于不同的轄區政府,而網絡理論則致力于分析不同組織之間相互關聯構成的各種關系,它們都為協作性公共管理的產生提供了豐富的理論資源。
(一)資源依賴理論
資源依賴理論產生于20世紀40年代,在70年代以后被廣泛應用到組織關系的研究,其主要代表著作是杰弗里?普費弗與薩蘭奇克1978年出版的《組織的外部控制》。資源依賴理論假定,沒有任何一個組織是自給自足的,所有組織都必須為了生存而與其環境進行資源交換。組織間的資源依賴產生了其它組織對特定組織的外部控制,并影響了組織內部的權力安排;外部限制和內部的權力構造構成了組織行為的條件,并產生了組織為了擺脫外部依賴,維持組織自治度的行為。依賴可以是相互的,兩個組織也可以同時地相互依賴。有兩種類型的資源依賴:競爭性相依與共生性相依。競爭性相依主要是指在同一市場中運行的組織的特點,這種組織與其他組織競爭稀缺資源。而共生性相依主要是指組織與其他組織有共同利益,一個組織的產出成為另一個組織的投入。當一個組織面臨不利,另一個組織也會受到相似的影響,他們共生共滅。與結構權變理論強調組織對環境的適應性不同,資源依賴理論一個鮮明的特點在于它是通過分析組織怎樣以合并、聯合、游說或治理等方法改變環境,說明組織不僅是為需要去適應環境的被動行動者,而是讓環境來適應自身的主動行動者。在現實的組織行為中,大量的組織合并、組成網絡等行為正是組織控制環境資源的實例。例如,組織會通過垂直的整合來消除與其他組織的共生式依賴;通過水平的擴展,吸收競爭者以消除競爭中的不確定性或者通過多樣化的策略擴展到多個領域,以避免依賴單個領域內的主導性組織等等。協作性公共管理對資源依賴理論的吸納主要體現在對各參與主體之間關系的分析上,它們之所以能夠進入到協作的過程之中,往往是因為各方彼此在不同程度上存在著相互依賴的關系,資源依賴理論幫助管理者和參與者認識到各成員之間關系的實質,正如Benson所認識到的,組織之間的互動可以產生在服務的提供層面,也可以產生在資源的獲取層面,但服務提供層面的互動最終取決于資源獲取的層面[13](第229249頁)。但協作性公共管理不僅僅只看到這種相互依賴關系,它更看到如何透過這種相互依賴關系實現一加一大于二的可能性,更側重如何通過互補的依賴性來實現新的合力。
(二)政府間管理(IntergovernmentalManagement)理論
政府間管理(IGM)一詞在政府間事務研究的出現,反映了越來越多的官員在政府之間的邊界上展開工作[14](第37頁)。與聯邦主義和政府間關系文獻不同的地方在于,政府間管理將重心放在管理上而非關系上。它體現了這樣一種思維:擁有重大權力的大型社會、政治和行政組織必須得到管理,這些組織、其附屬部分以及成員必須受到引導、鞭策并以恰當方式集中起來以實現某種目標[15](第394頁)。傳統政府間關系的文獻關注的是集權抑或分權,關注不同層級政府之間是合作抑或是競爭關系,而政府間管理突破了這種層級式的思維模式,將重心放在具體問題的解決上。IGM有三個核心詞:解決問題、應對能力和網絡[16](第677頁)。正如Wright所指出的,IGM的出現反映了三個重要的發展,一是1960年代出現的積極國家政策,二是執行各種政府間項目的困難,三是職業員工和政治家之間的鴻溝。這三者使得公共管理和管理者的重要性越來越凸顯出來,它反映了對轄區間問題的一種更為謙遜、邊際和溫和的解決途徑[17](第170頁)。這種管理取向的政府間關系研究特別注重政策執行面,政府之間共同解決問題涉及大量的政府層級,責任、決策框架和相交的利益更需要把不同的、相互依賴的組織通過網絡聯系起來,因此更加依靠非層級節制的網絡行政,以協商談判與沖突化解來實現特定政策目標和完成治理任務[16](第6782679頁)。由于政府間管理主要關注的是具體問題的解決,因此,這類文獻往往體現為對某一項政策的執行過程中所體現出來的政府關系網絡的管理。這其中最突出的代表是Pressman和Wildavsky1973年對經濟發展署的1960年代一個項目執行情況的研究。該項目描繪了各個層次的政府組成的復雜聯合行動網絡,并令人信服地解釋了為什么聯邦政府這樣一項偉大項目最終夢斷奧克蘭。如McGuire所言,該研究充分展示了公共管理的協作本質[7](第35頁)。協作性公共管理的研究很大程度上是IGM理念的進一步延展。如McGuire指出,政府間關系和管理的研究很早就認識到公共管理者的協作性作用[7](第34頁)。美國聯邦主義就是通過協作來解決問題的最悠久的模式[6](第6772679頁)。Grodzins認為,聯邦、州和地方之間的協作是最典型的行動模式[18](第2652282頁)。不同于政府間管理的是,協作性公共管理將協作的對象從政府擴展到非政府組織、市民和私營部門,重視公私部門的協作,這很大程度上反映了近年來民營化的關注點。
(三)網絡理論
有關網絡的研究最早出現于社會學領域。在社會學中,網絡被定義為由多個點(社會行動者)和各點之間的連線(行動者之間的關系)組成的集合[19](第5頁)。網絡主要關注在一個網絡中不同地位的行為者之間的關系,以及這些關系如何影響他們在網絡中的行為。它關心的是關系,而非屬性;關心的是互動的結構模式而非孤立的個體行動者。正是關系的交集界定著個體在群體中的位置以及群體在組織中的位置。網絡研究強調這樣一個事實:每個行動者都與其他行動者有著或多或少的關系。網絡分析者建立這些關系的模型,力圖描述群體關系的結構,研究這種結構對群體功能或者群體內部個體的影響。網絡研究是組織間關系的一個重要層面,組織之間構成的網絡關系被看作是一種獨特的結構,一種既不同于市場,也不同于科層,而是一種具有自身統一邏輯的經濟活動組織形式[20](第28229頁)。網絡理論在政治學中的應用始于政策網絡研究,該研究關注在特定政策領域中的利益相關者、政策專家和政府官員之間的實際行為和互動以及行動者的角色和網絡結構本身如何影響政策結果。如,溝通網絡如何影響之后的政策形成?網絡結構如何促進政策企業家的出現?網絡結構如何影響政策參與、人際關系和政府制度的有效性?[21](第1812201頁)新制度經濟學派將網絡視為降低交易費用的一種方式,他們認為,在管理地方公共資源時,往往存在著集體行動的約束,使得組織無法實現合作的收益。區域治理網絡的研究者將地方網絡關系視為行動者發展出來的政治契約,通過這種契約他們嘗試將與地方公共資源使用相關的一切集體行動問題成本最小化。這些研究者假定網絡能夠通過信息和聲譽來刺激協作。信息和聲譽能夠鼓勵參與者就共同面臨的問題達成一致[22](第5352556頁)。在公共管理領域,1980年代中期也開始對網絡產生興趣。傳統的網絡研究關心的是網絡是否存在及其運作情況;個人在網絡中是如何作為管理者發揮作用的,也就是說,與層級制相比,在各種網絡中需要什么樣的技術和管理技能[23](第2952396頁)。網絡對決策、政策產出和結果以及民主治理產生什么樣的影響。到1990年代中期,網絡研究在公共行政的權威刊物上開始越來越多地出現。隨著政府改革和政府外包實踐的普及,公共服務提供中網絡越來越重要,越來越多的學者關心如何管理這種網絡。協作性公共管理綜合了上述三種理論來源,以資源依賴理論透視協作關系的本質,以網絡理論來理解協作關系的結構,借鑒政府間管理理論來實現對這種協作關系的管理。從這個意義上,協作性公共管理既描述某一具體問題處境中的協作關系的結構和實質,同時也超越了單純的描述性研究而轉向分析行動者是如何對該關系進行管理的,也正是通過對關系的管理而體現出公共管理研究的特殊關懷。
三、協作性公共管理的研究重心
基于學者的不同關注,協作性公共管理的研究重心也各有不同。從目前的研究來看,協作性公共管理的重心主要有以下幾個方面:協作的結構;協作的過程;協作關系的領導者;協作關系的參與者。
(一)協作的結構
協作關系的各參與者之間組成一種什么樣的結構?Agranoff提出四種協作結構:信息網絡、發展型網絡、向外拓展型網絡和行動網絡。信息網絡中各主體聚集起來僅僅是交換信息并就某一問題尋求解決方案,而任何實際的行動都是在成員的母體組織內部發生的。發展型網絡涉及通過信息交換以培養成員組織執行解決方案的能力。發展型網絡不僅涉及信息交換及對網絡成為行政能力的培養,還包括共同設計項目方案,但項目的執行則交由某一成員組織進行。而行動網絡的協作程度最高,不僅僅在網絡層面形成行動方案和戰略,包括行動本身也在網絡層面展開[24](第75277頁)。奧蘭?揚在對世界公共事務治理體制的研究中區分出幾種不同的協作結構:管制體制、程序體制、項目體制和開發體制[25](第26頁)。所謂管制體制,指建立和頒布規則或行為規范,明確體制成員該做什么和不該做什么,以使參與的行為體在共同決策中獲取集體收益或避免集體損失。程序體制則集中于體制運行過程中集體選擇規則的設計,使得體制成員能夠對體制規定范圍內發生的問題采取集體或共同的行動。項目體制是將資源集中起來,以實施由于這樣或那樣的原因而無法由各個成員單獨執行的項目。開發體制則是開發出未曾有過的獨特的社會實踐,往往體現為討論問題時話語界定的問題,或議程設立的問題[25](第27230頁)。開發體制更多地出現在協作的初期階段,以形成和傳播理念為主要目的。程序體制則出現于協作的中期階段,而項目體制和管制體制往往涉及到更高層次的協作階段。另一些學者認識到制度設計的重要性,認為某些結構更有利于參與者之間的協作,而某些結構本身就使協作的希望非常渺茫。他們認為,更重要的問題在于通過制度設計使得合作成為參與各方的占優策略,這樣就能夠實現成功的集體行動。這些學者主要運用博弈論來分析具體的問題情境,了解困境的屬性,從而考慮通過改變參與各方的成本與收益來使得合作成為占優策略[26](第2212247頁)。
(二)協作的過程
既然協作本身是一個過程,那么,它包括哪些具體的環節?對協作的互動過程這個黑匣的透視可謂仁者見仁、智者見智。如Kicker和Koppenjan將協作性公共管理分解為三個活動:干預現有的關系,重構關系,以及通過建立共識和共同解決問題來深化合作的條件。關注網絡的研究者將這一過程分解為安排、穩定、培育和整合[27](第35261頁)。Ring和VandeVen則將協作看作是協商、承諾、評估和執行四個環節組成的環型互動過程[28](第902118頁)。但目前就該過程進行的最充分的研究是Agranoff和McGuire。在總結了文獻對各種協作活動的研究之后,他們提出了取代傳統公共行政的POSCORD協作性公共管理的四個階段,即激活(activation)、定位(framing)、動員(mobilizing)、綜合(synthesizing)。激活是指確認參與到協作中的組織或者利益相關人,以及他們所具有的技能、知識和資源。定位涉及促進成員就領導和管理角色達成一致意見,為協作關系的成員建立身份。它影響關系中的盛行價值和規范,并改變成員的感知。動員涉及促進成員對共同事業的承諾,并獲得那些直接卷入到協作活動中的人以及外部的主要行動者的支持。綜合涉及促進所有行動者之間的生產性和有目的的互動,包括促進關系的形成以構建信任和促進信息交換[23](第2952396頁)。
(三)協作關系的領導
具有共同利益的群體并不一定會為實現共同利益采取集體行動。個人的自發自利行為往往導致對集體不利甚至是有害的結果。因此,在協作性公共管理中,參與者的表達能力、聆聽能力、協商能力、調停能力等對于最終的集體行動而言都是非常重要的。從這個意義上看,協作性領導的存在,即那些能夠在多種利益之間進行斡旋,在諸多似乎敵對的利益之間進行干預,幫助他們找到立場背后的利益,從而看到可能的共同利益以實現協作的行動者,將是決定集體行動是否成功的關鍵[29](第8頁)。這種領導者,有人稱之為跨界者,即那些能夠跨越組織邊界的人[30](第1022124頁)?？缃缯呔邆渌姆N基本能力,建立和維系有效人際關系的能力,通過影響和談判進行管理的能力,通過組織間實踐累積起來的對復雜性和相互依賴的管理能力,在競爭性的權力結構之間發揮誠實的中介者的能力。一些學者則稱這種領導為“連接人”,即能夠發現問題并將各種解決性資源相聯系,而不是嘗試在真空中解決問題的人。他們的宏觀思考、靈活處理和知識共享成為解決問題的主要手段[31](第41頁)。目前許多公務員培訓機構都開始提供協作性領導的培訓課程,如哈佛大學的Weil協作治理項目,錫拉丘茲大學的沖突管理項目等。在關注協作關系中領導者的作用的同時,我們不能忽略一個問題,即所謂Nadel悖論[32](第1182142頁):如果網絡是由互動的行動者組成的結構,那么,這些參與者中誰是事實上的管理者?如果兩個人的角色是構建網絡的基礎,那么,每一個角色都是不可或缺的,每一個角色都有其獨特的內容,都有存在的獨特原因。協作性公共管理的每一項職能,都要求成員擁有整體戰略觀,并能夠基于這一整體形成和實現共同的目標。但是,除非某個人或組織被委任為網絡的管理者,否則誰的戰略遠景應當被動員起來?事實上,是否有這樣一個整體的戰略遠景?還是最有影響的、最具備個人魅力的或最強有力的個體或組織在其他人的接受區內得到他們的遵從?
(四)參與人的選擇
如果協作關系中最重要的不是領導人,而且每一個成員都是不可或缺的,那么,哪些人能夠參與到協作關系中來就是一個非常重要的問題了。Scharpf認為,對潛在參與人的選擇是非常重要的,這是成功的組織間政策形成和執行的必要前提條件。如果選擇正確的話,那么參與協作的人愿意投入資源,同時協作關系又不受到那些可能有其他利害關系的人的影響[33](第3452370頁)。關于參與人的選擇,有些學者強調受到決策影響的人都應該有參與決策的渠道,或至少能夠讓他們的利益訴求為決策者所聽聞并讓決策者有激勵將他們的意愿考慮到決策之中。他們認為,如果參與者太少,會出現外部性的問題,即一些人的行為對其他人的生活產生影響,但這些受到影響的人沒有機會參與到這些涉及他們自己利益的決策中來。財政均等化[34](第112021149頁)和對等原則[35](第4792487頁)正是這種觀點的極端表達,即要求決定每種公共物品供給水平的轄區正好包括消費該物品的個體。但另一方面,如果參與者太多,必然會帶來較高的集體行動成本,使得集體行動更難于產生[36](第64266頁)?！皟H僅受到影響尚不能足以產生有效的要求的權利?！盵37](第109頁)因為,如果這樣的話,實際上什么事都永遠做不成了,因為提出來要求協商的事將會太多。因此,參與者的選擇無疑是一個需要在擴大參與的收益與成本之間進行權衡的問題。
四、協作性公共管理:問題與挑戰
正如McGuire所言,有足夠多的證據表明,管理人員很久以來一直都在進行協作性公共管理[7](第34頁)。從這個意義上,協作性公共管理并不是什么新東西。有學者認為,它實質上屬于傳統政府管理手段中的一種,在等級制的政府管理當中,上下級政府之間和同級政府之間長期存在著協作關系。美國從聯邦制成立以后,在傳統的政府管理中實質上已經存在著協作性公共管理,現在所提倡的協作性公共管理只是將傳統政府管理中的一面呈現出來,而不是一種新的管理方式。協作性公共管理是否能夠取代傳統政府管理,完全剝離了傳統管理的協作性公共管理模式是否能夠長久存在,或者協作性公共管理是否將會在相當長一段時間內與傳統管理并駕齊驅,仍有待時間的檢驗。但是有一點可以確認的是,協作性公共管理在現代公共治理中所占據的比重越來越大,而且,就所要求的管理能力、思維模式和技能來看,它確實與傳統管理有著明顯的不同。對于協作性公共管理的另一個難題在于協作中的權力影響。協作性公共管理強調參與各方的平等關系。研究證明,有相似的地位和權力的組織,更容易進行協作活動[38](第7952817頁)。在理想的狀態下,合伙人不能對其它組織進行控制時,會把主要精力放在如何完成協作任務上。一直以來,研究者們都假定協作中的每一方都是平等的,因為參與者會帶來不同的資源,所以在協作中并沒有區分等級。但在事實上,參與協作的每一個組織所擁有的資源都是不同的,而每個協作活動對資源的依賴程度也不同,這可能就意味著對某個協作者的資源的依賴性最大,從而使得它擁有了協作網絡中更大的權力。這種差異可以妨礙協作,也可能會促進協作[23](第3152318頁)。如有些參與者擁有較大的權力,這會導致在協作中各個參與者的地位不再平等,強勢方可能會干涉弱勢方的行動[39](第4012423頁),而目前的協作性公共管理研究似乎對這一點沒有足夠的重視。很多人想當然地將協作性公共管理的存在與美好的結果等同起來,但是有學者提出,這是缺乏經驗驗證的[40](第1232138頁)。有學者指出,協作并不是解決政府管理所有問題的萬能藥,它可能為我們展現了一種打破個體現有思維局限的藍圖,但它并不能夠保證個體之間的協作就一定能夠找到解決問題的方案[41](第44255頁)。而且,協作并不一定導致有利的結果產生。如腐敗研究中對集團腐敗的研究就表明,一些政府官員出于責任擴散、法不責眾和從眾心理,相互配合合作,結成了牢固的“分利聯盟”,以小集團的形式共同牟取私利。同時,協作性公共管理也可能導致團隊盲思現象(GroupThinking),即當協作關系成員之間建立了緊密的聯系時,成員厭惡對團體決定的挑戰,使得太強的凝聚力有時候成為一件極其危險的事情。團隊成員傾向于將自己與外界訊息隔離,個人迫于從眾的壓力,不得不屈從于主流的看法,使團隊成員對團體持有不切實際的幻覺,發展出自命不凡、自以為是的意識[42](第9頁)。責任問題是協作性公共管理面臨的最為艱巨的挑戰。由于協作活動中沒有明顯的委托人或者人,也沒有和諧地分配組織權力,因此容易造成責任的不當分配,容易出現沒有組織不負責,但也沒有任何組織負全責的局面[23](第3082311頁)。協作性公共管理活動的責任關系與傳統的政府各層之間的責任關系是不同的。在傳統的等級制政府中,各級政府所擔負的責任是憲法里面有明確規定的,各級政府可以按照法律的規定劃分各自的責任,但協作性公共管理則不同。參與協作的組織相互間不一定具有等級關系,即使具有等級關系,在協作活動中也難以對組織進行責任的劃分。參與協作活動的參與者應對誰負責任?參與者應該怎樣負責任?如果我們把協作看成是一個整體而非很多單一組織的構成,那么單一組織的責任怎樣和協作管理的責任聯系在一起呢?另外,參與協作的組織本身也有自己的責任,如果當它們自身的責任與協作責任相沖突的時候,責任問題該如何解決呢?[43](第2052226頁)甚至有人認為,責任本身就是傳統等級制管理模式下的概念,將之強加于協作性公共管理之上,本身就是一種錯置[2](第16217頁)。過多地強調責任,會導致合作伙伴之間的對抗性關系,因為這容易使人們的注意力集中于查找錯誤而不是經營伙伴關系?！耙揽窟^程標準化的傳統責任機制與網絡的真正目的不相匹配,因為網絡的目標是針對一個公共問題提供分權化的、靈活的、個性化的和富有創意的回應。”[44](第106頁)正如Lisa和Rosemary所言,協作性公共管理是一個令人興奮的、充滿活力和日益成長的知識體,它對于公共行政的未來發展有著深遠的意義[45](第1612167頁)。在危機管理的研究中,在公民參與的研究中,在沖突管理的研究中,以及在民營化和公私合作的研究中,協作性公共管理已經越來越成為一個核心詞匯。在政府部門之間、地方政府之間的合作得到越來越多的重視和強調的中國,我們相信協作性公共管理的研究也將會日益增長和壯大。
作者:劉亞平
