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摘要：公共管理倫理問題關(guān)注的是正義，并以正義為原則指導(dǎo)公共管理者應(yīng)該做什么和應(yīng)該怎么做。公共管理倫理在當(dāng)代的公共管理活動(dòng)中具有不可忽視的地位。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，分析公共管理倫理的現(xiàn)狀，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型期；公共管理；倫理；正義

現(xiàn)代公共管理的產(chǎn)生是以公眾利益為目標(biāo)的，其行為是一種公共責(zé)任行為，本質(zhì)是謀取公共利益最大化，維護(hù)社會(huì)正義。公共管理倫理關(guān)注的就是正義，并以正義為原則指導(dǎo)人們應(yīng)該做什么和應(yīng)該怎么做。公共管理倫理在當(dāng)代的公共管理中具有不可忽視的地位。由于公眾利益不是完全靠著公共管理的公共權(quán)力運(yùn)作才能夠?qū)崿F(xiàn)，更經(jīng)常的，只是需要公共管理創(chuàng)造出良好的公共秩序，通過個(gè)體自身的行動(dòng)來(lái)獲取自身利益。因此，公共管理雖然以實(shí)現(xiàn)公眾利益為目標(biāo)，但更多的是在履行維持公共秩序的職能。當(dāng)然，這并不否認(rèn)由公共管理直接給公眾提供現(xiàn)成的利益成果，只是這種情況并不常見，即使公共管理直接提供利益成果，在這個(gè)過程中，公共管理仍然必須履行其維持公共秩序的職責(zé)。因此，公共管理最終指向的是利益，直接指向的是秩序。然而，人天然的自利性，在利益沖突中和利益熏心的情況下，會(huì)導(dǎo)致秩序的破壞，而公共管理者更可能因?yàn)檎莆罩操Y源、倚仗職權(quán)的便利性，做出對(duì)他人更為嚴(yán)重的傷害而對(duì)自己最有利的行為，對(duì)秩序的危害性更大。因此，一種可能將自利傾向控制而不傷及他人的利益范圍之內(nèi)秩序是最有利于人們實(shí)現(xiàn)自已利益，簡(jiǎn)而言之，是一種正義的秩序。如羅爾斯所說(shuō)的：“正義否認(rèn)某個(gè)人失去自由會(huì)利于別人有更大的利益而變得理所當(dāng)然起來(lái)。”由于公共管理活動(dòng)是在千變?nèi)f化的環(huán)境中進(jìn)行的，許多時(shí)候需要管理主體隨機(jī)自主做出決定，這是剛性的法規(guī)、政策沒法也無(wú)力約束的，況且任何完善的外部監(jiān)督機(jī)制都不可能涵蓋公共管理過程中的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。因此，為了規(guī)范公共管理行為，符合公民的期望，在強(qiáng)調(diào)外在強(qiáng)制性的硬生規(guī)范的同時(shí)，還必須重視公共管理倫理的自律意識(shí)，以提高公共管理者的倫理修養(yǎng)來(lái)彌補(bǔ)政策法規(guī)等的有限作用，更多地依靠公共管理者的內(nèi)在倫理與道德準(zhǔn)則進(jìn)行“裁決”，這樣就形成了對(duì)公共管理行為的倫理判斷。公共管理者不僅僅要具備職位所處的環(huán)境、時(shí)間等因素所要求的倫理素質(zhì)，還應(yīng)該具備諸如在組織中的服從、執(zhí)行工作中的人文關(guān)懷等等倫理素質(zhì)，特別是正義感，因?yàn)楣补芾淼闹黝}正是維持正義。它既要求公共管理者在維持正義秩序時(shí)，將受到的公共管理倫理的鼓勵(lì)而積極努力，以期實(shí)現(xiàn)公眾的利益；也要求公共管理者以公共管理倫理為準(zhǔn)則，把所掌握的權(quán)力的作為被限制在公共管理倫理所能容忍的范圍之內(nèi)，這也是公共管理倫理的壓力與規(guī)范力。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共管理倫理缺失的原因分析

目前，社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)形態(tài)，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)層面在轉(zhuǎn)變。物質(zhì)利益越來(lái)越受到人們的追捧，外來(lái)文化特別是西方文化的消極方面對(duì)傳統(tǒng)文化的沖擊極大，相關(guān)制度建設(shè)的缺失，導(dǎo)致了一些不良風(fēng)氣惡性生長(zhǎng)，原有的一些社會(huì)規(guī)范會(huì)失效，在新的社會(huì)規(guī)范形成之前，人們的思想和行為將很容易出現(xiàn)失范現(xiàn)象。公共管理者掌握著公共資源特別是公共權(quán)力，其失范的傾向更大，公共管理者履行公共職責(zé)出現(xiàn)了一系列矛盾與沖突，突出表現(xiàn)為以下三種形式：1.權(quán)利沖突。在公共管理過程中，有時(shí)兩種或多種外部權(quán)力對(duì)公共管理者的要求是不相容或相沖突的。例如在行政部門中，常常出現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)和黨委領(lǐng)導(dǎo)，或者一把手（正職）和二把手（副職）或者副職與副職之間的不一致甚至是沖突的要求或者指揮，權(quán)力邊際模糊，使公共管理者處于左右為難的境地，而權(quán)力的擴(kuò)張性也可能加劇這種沖突。2.角色沖突。在現(xiàn)實(shí)生活中，公共管理者承擔(dān)著一大堆社會(huì)角色：某部門的主管、某人的下級(jí)、某些人的上級(jí)、父母、兒女、配偶、鄰居、朋友、公民、合伙人等。這些角色常被賦予不同的義務(wù)，社會(huì)角色模糊，形成角色沖突。例如，朋友這一社會(huì)角色所應(yīng)履行的義務(wù)是相互幫助，但作為公職人員的義務(wù)則是秉公處理。這種朋友和公職人員兩種角色義務(wù)在某些特定情況就會(huì)形成尖銳的對(duì)立的沖突。公共管理者要有效地實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任，必須平衡各種角色，并做出正確的決策，但實(shí)踐證明，這是非常困難的。3.利益沖突。公共管理者自身利益與作為一個(gè)公職人員的義務(wù)之間會(huì)產(chǎn)生沖突，這是公共管理倫理缺失的深刻原因。公共管理者被授予大量的公共權(quán)力和職責(zé)，要求在行使公共權(quán)力時(shí)，以公共原則行事，堅(jiān)持公共利益最大化。然而，人的本質(zhì)在某種程序上是一系列價(jià)值觀、欲望動(dòng)機(jī)和利益的“綜合體”，有實(shí)現(xiàn)自己利益和目標(biāo)的傾向，并以理性“經(jīng)濟(jì)人”的方式行事，尋求自身利益的最大化，爭(zhēng)取一種高質(zhì)量的生活；而公共職責(zé)具有對(duì)有價(jià)值的稀缺資源進(jìn)行權(quán)威分配的功能，其非公共運(yùn)用能夠給公職人員帶來(lái)額外的收益。因此，公共管理者在行使公共權(quán)力時(shí)，可能會(huì)為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，而偏離“忠實(shí)公共人”的要求，有意非客觀地行使自己的職責(zé)，使職權(quán)所要承擔(dān)的責(zé)任關(guān)系失衡瓦解。在現(xiàn)實(shí)生活中可能有以下幾種情形：賄賂、權(quán)力兜售、信息兜售、財(cái)政交易、組織外就業(yè)、裙帶關(guān)系，這些行為違背了正義原則，失去了公共的本義，而公共管理倫理無(wú)論是在動(dòng)力方面的作用還是規(guī)范力方面的作用，在面對(duì)這些非正義的公共管理作為時(shí)，都顯得乏力。如果這種狀況持續(xù)惡化，那么公共管理將得不到人們的信任。因此，強(qiáng)化公共管理倫理作用，重塑公共管理者的良好形象，成為當(dāng)今政府與社會(huì)的重要任務(wù)。

二、重塑公共管理倫理的路徑選擇

韋伯提出“責(zé)任倫理”的概念，對(duì)于解決公共管理倫理危機(jī)有十分重要的啟發(fā)意義，“責(zé)任倫理”強(qiáng)調(diào)對(duì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。[2]社會(huì)轉(zhuǎn)型期的許多失范，本質(zhì)上是利益和價(jià)值觀由原來(lái)的一元化向多元化轉(zhuǎn)變所導(dǎo)致的一種過渡現(xiàn)象。在這種多元化的世界中，強(qiáng)調(diào)一個(gè)人對(duì)其行為負(fù)責(zé)，是最有效地規(guī)范人們思想行為的手段。將韋伯的“責(zé)任倫理”運(yùn)用到公共管理中，多途徑強(qiáng)化公共管理者的責(zé)任意識(shí)，可以重塑公共管理倫理。一是創(chuàng)新倫理教育。首先，引導(dǎo)公共管理者科學(xué)認(rèn)識(shí)公共管理倫理沖突中的功利價(jià)值。要重建公共管理倫理價(jià)值的等級(jí)次序，承認(rèn)并堅(jiān)持社會(huì)利益高于個(gè)人利益，一切以為人民服務(wù)為宗旨和取向，把最廣大人民的根本利益作為行政行為選擇的出發(fā)點(diǎn)。其次，引導(dǎo)公共管理者正確認(rèn)識(shí)公共管理行為選擇中目的與手段的關(guān)系。公共管理手段的有效性決不能違背目的倫理性，而必須是真正為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)規(guī)律目的。對(duì)于公共管理目的與手段來(lái)說(shuō)，倫理性與有效性這兩個(gè)要求是不能分開的；公共管理倫理監(jiān)督的對(duì)象不只限于目的，也包括手段。既要重視公共管理者全心全意為人民服務(wù)的公仆意識(shí)。也要提高公共管理者對(duì)公共管理倫理是為政之本的認(rèn)識(shí)，一個(gè)公共管理者如果不能成為一個(gè)好人，那么也不能成為一個(gè)優(yōu)秀的公共管理者。庸俗低下的倫理修養(yǎng)，是無(wú)法得到人們的認(rèn)可的，也不可能履行好職責(zé)。第三，改善公共管理倫理教育方式。要改變呆板的教育方式，采取更為靈活各樣的手段，要利用光、聲、電等具體富有吸引力的手段提升教育效果。要?jiǎng)?chuàng)造一種把法制教育、文化知識(shí)教育和道德教育整合貫通、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的新教育機(jī)制，跳出把倫理教育泛化為政罰教育、形式主義的道德灌輸、政治性的宣傳等傳統(tǒng)方式，多層面多方式進(jìn)行。二是健全法律規(guī)范。道德良心作為軟件必須通過政治法律等硬件系統(tǒng)的功能才能很好地發(fā)揮作用，如果沒有相應(yīng)的硬件設(shè)施，再好的道德本系也很難對(duì)社會(huì)產(chǎn)生實(shí)際的影響。因?yàn)槿说牡赖缕焚|(zhì)的不完善性和認(rèn)識(shí)客觀事物的局限性，不能保證公共管理者永遠(yuǎn)正確行使權(quán)力而不發(fā)生失誤和偏差。倘若權(quán)力落到了道德惡劣者手中，就極易變成牟取私利的工具。所以要有一種外在的力量來(lái)制約公共權(quán)力運(yùn)行過程中的負(fù)效應(yīng)和被濫用現(xiàn)象。因此，必須通過公共管理倫理立法，把倫理行為上升為法律行為，將一些必要的倫理規(guī)范納入到社會(huì)的法律體系之中。越是文明發(fā)達(dá)、法制完善健全的國(guó)家，其法律就接近于倫理規(guī)范。在美國(guó)很有名的黑格斯訴帕樂默案中，一個(gè)16歲的男孩毒死了他的祖父，他能否繼承被害人的遺產(chǎn)？按一般的法律規(guī)則是合法繼承人，應(yīng)當(dāng)繼承遺產(chǎn)。但這與一般的社會(huì)倫理不符，最終法院依據(jù)“一個(gè)人不能從他的不當(dāng)行為中得利”這一倫理原則剝奪了男孩的繼承權(quán)。[3]在公共管理活動(dòng)中，同樣不能讓公共管理者通過其不負(fù)責(zé)任的行為獲利，并通過法律的剛性特征，強(qiáng)化公共管理者的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)公共管理責(zé)任的落實(shí)。三是完善監(jiān)督機(jī)制。公共權(quán)力源于公眾，目的就是為公眾服務(wù)，必然要接受公眾監(jiān)督。由于法律無(wú)法規(guī)范所有公共管理行為，我國(guó)法制又不夠完善，通過公眾對(duì)公共管理者進(jìn)行無(wú)縫隙化監(jiān)督，造成對(duì)不正義之公共管理者的強(qiáng)大壓力，是必然選擇。應(yīng)敞開新聞監(jiān)督的大門，敞開政府機(jī)關(guān)的大門，讓更多的民意直接傳達(dá)給政府，增加政府與民眾的直接交流，這是公眾參與的非常有效的倫理監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)輿論反映整個(gè)社會(huì)對(duì)人民行為的一種監(jiān)督，具有明顯的行為約束優(yōu)勢(shì)，能對(duì)相關(guān)的公共管理者指明行為，引導(dǎo)行為方向，從而起到規(guī)范管理行為方式的作用，促進(jìn)公共管理者遵守最起碼的倫理道德秩序。在公眾的嚴(yán)格監(jiān)督下，公共管理者必然會(huì)增加履行好職責(zé)的壓力，也會(huì)更自覺地?fù)?dān)當(dāng)其責(zé)任。要加強(qiáng)監(jiān)督的制度建設(shè)，建立相應(yīng)的新聞發(fā)言人制度，公共部門應(yīng)就重大事項(xiàng)以及涉及公共利益的事定期或及時(shí)地向社會(huì)通報(bào)。可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)人大分別設(shè)立倫理委員會(huì)專門接受和審理普通公民對(duì)官員與公共管理者倫理道德的舉報(bào)并做出處理。四是創(chuàng)建倫理文化。公共管理倫理需要厚重的文化積淀。公共管理是群體性活動(dòng)，管理模式取向直接影響了公共管理倫理狀況，而合適的組織管理文化有助于公共管理模式建立，因?yàn)楣芾硪庾R(shí)、管理理論、管理認(rèn)知、管理情感、管理態(tài)度等管理文化的諸多要素直接構(gòu)成了管理模式取向。在正義性組織文化中，非正義管理行為會(huì)得到糾正，正義管理行為得到強(qiáng)化。公共管理部門要加強(qiáng)文化建設(shè)，樹立好公共品牌。加強(qiáng)勤政、廉政、公正、忠誠(chéng)等組織文化建設(shè)，創(chuàng)建公平正義文化，為營(yíng)造環(huán)境、強(qiáng)化意識(shí)、培養(yǎng)公共管理倫理觀夯實(shí)文化基礎(chǔ)，使公共管理者具備諸如在組織中的服從、執(zhí)行工作中的人文關(guān)懷等倫理素質(zhì)，作為社會(huì)成員具備協(xié)調(diào)人與人之間的動(dòng)力與規(guī)范力的倫理素質(zhì)，形成內(nèi)在約束機(jī)制與良好管理模式取向，使其既明白其應(yīng)承擔(dān)客觀責(zé)任，也義不容辭擔(dān)當(dāng)其主觀責(zé)任，更公正地履行其公共管理職責(zé)，建立公共管理應(yīng)有的公信力。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅爾斯.正義論[M].謝延光譯.上海:上海譯文出版社,1991.

[2]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[3]賀來(lái).現(xiàn)代人的價(jià)值處境與“責(zé)任倫理”的自覺[J].江海學(xué)刊，2004,(04).

作者:聶志紅