摘要：近年來隨著綜合國力的發展以及對國家治理能力要求的不斷提升，新公共管理作為一種理論亦或實踐在國內都倍受推崇，成為公共管理研究領域的熱點。盡管新公共管理為政府改革注入了些許活力，但并不是解決所有問題的靈丹妙藥，反而無論在理論還是實踐層面，都遇到了阻礙。因此，以澳大利亞學者歐文休斯著作的“十二五”國家重點圖書出版規劃項目、公共行政與公共管理經典譯叢、經典教材系列《公共管理導論》書中的部分觀點為例，通過對《公共管理導論》部分觀點的質疑，從而進一步對新公共管理理論進行批判。

關鍵詞：《公共管理導論》；新公共管理；批判

1對《公共管理導論》的質疑

1．1競爭可以改變壟斷，提高行政效率嗎？

歐文休斯認為“20世紀后期，傳統公共行政不管在理論還是實踐上都受到了人們的質疑，公共行政開始向公共管理轉變。”作者毫無遮掩的表露，傳統公共行政已經成為過去式，并且新公共管理產生的原因是“人們”認為公共行政已經產生了問題，諸如官僚制模式的效果和效率不盡人意、過度管制、糟糕的服務和腐敗行為等。具體而言，新公共管理認為政府沒有效率也沒有動力降低成本的原因之一是缺乏競爭，官僚機構壟斷公共產品才無法實現資源的優化配置，需要靈活的市場機制轉變。首先，這其實是對官僚制的一種誤讀，政府沒有效率是不是因為缺乏競爭這個還有待考究，但是官僚制模式并不一定會造成政府低效率，反而官僚制合理分工、層級節制、組織管理的非人格化等正是效率的提供者與倡導者。其次，競爭作為新公共管理某些經濟學的理論基礎，在市場上也許能具有一定成效，但是在公共部門應用上并不一定見得高明，諸如水、電、天然氣等公民生存所需，引入競爭機制在某些領域并不見得能讓公共利益獲得保障。同時，歐文休斯還認為“關注效率已經導致了公共服務缺乏人道的精神。”我們并不認同關注效率會導致公共服務缺乏人道的精神，無論是對政府工作人員還是對大多數公民而言。第一，關注效率不會導致政府工作人員缺乏人道精神的關懷，政府和政府工作人員本身就應該對效率負責，那是他們正當性職權所理所當然承擔的職責。第二，關注效率也是大多數公民即人民對美好生活向往的要求之一，沒有效率的政府與沒有效率的政府工作人員，會造成政府公信力及人民幸福感的降低。

1．2“小政府，大社會”是大勢所趨嗎？

“市場機制在任何方面都具有無可比擬的優勢”。新公共管理認為政府過度管制，缺乏一定的靈活性，改革政府“小政府，大社會”是大勢所趨。首先，不談論點自身的邏輯、術語邊界問題，這些論點話語過于絕對，如若真如歐文休斯所述：“無論什么事務都應該更多的利用市場機制”，那么國家、政府的存在其論點中便是沒有意義的，只需要市場機制自身運作便可以維持整個社會的運作。而事實恰好相反，一方面市場內部壟斷、正負外部性、信息不對稱等原因造成市場機制的失靈，是難以靠市場自身革新而解除危機，更多時候需要的是政府糾偏、投資、提供政策來引導市場的運行，在政府、市場的混合作用下達到市場機制運行的穩定有序。另一方面，政府能做到企業無法完成的公共事務，如給予人民幸福感、維護社會安定有序、公共物品的提供、水利發電鐵路工程等。市場機制具有一定的優越性，但是這并不能完全否認政府在市場機制當中充當的角色，通過政策調控讓市場朝著正確方向更健康的發展是政府服務之一。同時，市場機制也有一定的缺點，這樣也需要政府進行市場監管，不得不提的是，市場機制在資本主義國家或者說西方國家是一種資本主義式的精神，這種精神對于培育企業家具有一定的作用，但是用企業家精神來培育政府官員正確與否則有待檢驗。

1.協作性公共管理背景

協作性公共管理主要就是在發生任何社會問題時，各方采取合作的方式來解決，理論上來說，協作性公共管理實際上可以理解為實現諸多領域的整合。對一定的社會問題，比如說非典、抗洪、地震等等，單方很難處理的時候，就需要采取多方合作的方式，以便達到預期的目的。

1.1社會變革。

在社會的不同階段，會經歷各種原因的社會變革，主要就是不同階級、等級間的利益需要進行一定的修正和調整。按照此理解的話，在面對“跨邊界公共管理問題”不斷涌現的現狀，需要對全新的社會形勢做新的詮釋，在各方的配合和努力下，從容應對這些“跨邊界公共管理”問題。為了能夠提高公共管理水平和管理效率，在相關部門之間建立協作治理網絡是十分必要的，這是一種以資源整合為主要目標的公共管理模式，使得公共管理能夠不受地域和部門的限制，公共管理人員能有效履行工作的職責。

1.2部門失靈。

面對現代社會諸多的管理問題，原先的官僚制度早已無法適應，那么為了給公眾提供更好的服務管理，需要相關政府部門采取更為有效的策略來解決現存的問題。隨著經濟和技術的不斷發展，我們進入了網絡時代，極大的便利了部門管理工作，為跨行業、跨部門管理創造了良好條件，甚至使得邊界聯系的組織部門也能夠相互聯系與滲透，更好的實現協作管理。經過調查研究，筆者認為，在處理較為復雜的社會問題上，傳統公共管理方法已經不能適用，需要實現公共管理的轉型，促進協作性公共管理的結構升級，幫助管理體系更好的完善與發展。

2.協作性公共管理內涵及其對公共管理轉型的影響

摘要：改革開放以來，隨著時代的不斷進步，我國政府在公共管理模式的轉型上面也取得了一定的進步，而公共管理模式對于政府的管理的也有著越來越重要的作用。但是由于政府體制的不同，公共管理模式的構建仍然還有一些問題，本文主要是從公共管理模式的構建的現狀和一些存在的問題進行了分析，然后提出了一些解決方法以及針對于公共管理模式的構建提出的一些意見來說明。

關鍵詞：公共管理；管理模式；構建研究

一、我國政府公共管理模式構建的現狀以及存在的一些問題

1.政府對于管理模式的認識還不夠深刻

政府對于公共管理模式的認識不夠深刻，主要表現為政府在進行公共管理時依然是把傳統的具有統治型的管理思想作為自己進行公共管理服務的中心，在這樣的思想的影響下，政府官員就會出現一種現象，他們會把自己當做是公共權力的主人，而這樣就產生了一些政府官員非法濫用職權，進行一些有利于自身經濟利益的活動，這對于國家和人民來說造成了很大的損失。而且人民在這樣的管理思想下也會逐漸的服從于政府對他們的管理，從而更加的依賴于政府。這些政府官員通過管理體制中的漏洞去鉆空子，把自己的權力當做是自己謀取利益的一個工具，錯誤的理解了政府公共模式構建存在的意義。

2.政府對于公共管理體制的結構設置存在不合理的情況

從管理體制上來說，政府作為公共管理體制的中心，其公共管理體制的結構設置應該是從上而下的結構設置，這樣的單向層級制不僅對于政令的傳達有著舉足輕重的作用，而且還有利于提高政府的辦事效率和服務質量。但是現如今我國有很多社會組織，不管他們自身的性質是否一樣，他們都在效仿政府這種官僚層級制的結構來設置自己的管理體系。這樣就導致了公共管理部門在提高辦事效率這一方面存在一定的問題，并且出現辦事效率低的現象。

摘要：協作性公共管理是西方公共行政研究中逐漸呈現出的理論內核。作為一種研究組織間關系管理理論,協作性公共管理的理論基礎來源于資源依賴理論、政府間管理和網絡理論。目前學者們對協作性公共管理的研究重心集中在協作的結構、過程、協作關系的領導以及參與者四個方面。協作性公共管理的未來發展需要解決協作中的權力影響、責任問題并認識到協作并非一定是有益的。

關鍵詞：協作性公共管理;現狀;前景

一、協作性公共管理的興起

現代管理理論是建立在專業分工的基礎之上的。管理的任務在于通過設計使每個子單位只關注自身而忽略其他單位從而將個人的局限轉換為組織的力量。它認為復雜的任務可以分解為小的、相對獨立的組織成分,通過分別處理這些小的部分,就能夠實現組織的總體目標[1](第69頁)。這種分解任務的方式一般有兩種,一種是根據職能進行分工,從而形成組織的各職能部門;另一種分解方式是根據地域進行分工,從而形成各不相同的管轄地域。這樣一種管理思路在我們頭腦中已經根深蒂固,以至于當我們面臨任何新問題、突發問題時,我們首先的反應就是,應該由哪個部門或哪個地方負責處理?如果沒有現有的部門或地方對該問題的處理負責,人們往往建立起一個新的職能部門或設置一級政府來處理這樣的問題。正如Kettl所言,邊界已經構成公共行政和政府的根本[2](第10頁)。然而,隨著近代社會分工向縱深發展,我們發現這樣的思路已經逐漸面臨著根本的困境。正如1993年績效評審報告所言:政府機構一再發現很難去實現客戶的需求,原因在于組織邊界的障礙。在一個快速變化的世界里,最佳的解決方案不是重新設計組織圖表,而是融化組織間的強大邊界[3](第48頁)。同樣,Brookings的《改進政府績效》系列中也指出,今天服務于公民意味著尋找方法來跨越轄區邊界,這要求聯邦所有層面的官僚都堅決地致力于培育一種善于跨越邊界的政府管理人才,那些突破自己組織的界限,從其他組織中尋找能夠一起解決問題的同僚[4](第60頁)。導致這種變化的因素主要有以下兩個方面,一是全球化時代的來臨使得行政管轄邊界已經越來越模糊,交通的便利和信息傳遞的迅捷使得各種跨越邊界的行為越來越常見。這種情況下公共行政面對的是一種全新的生態環境,傳統“內部”問題日益外溢和無界化,建立在封閉管理轄區和地域基礎上的管理理念和體制也日益顯得軟弱無力。另一方面,現代社會面臨的問題越來越復雜化,許多問題本身不完整、矛盾和不斷變化從而使得該問題的解決成為不可能,同時也因為復雜的相互依賴關系而使得解決該類問題的一個層面的努力往往會產生或加劇另外的問題。這類沒有明確解決方案的所謂奇特問題(wickedproblem)不斷涌現[5](第1552169頁),沒有一個政府部門或者政府單位有足夠的能力去解決這些問題,公共組織之間的相互依賴性日益凸顯,傳統的管理手段日益捉襟見肘。在這樣的背景下,有學者認為,今天的世界上,權力是分散而非集中的;任務是去分化的(de2differentiated)而非可以分割和專門化的。正如層級制組織是農業時代的主要組織形式,官僚制是工業化時代的主要組織形式,而信息時代要求的組織形式是那些具有可滲透的結構,其中個人可以跨越組織功能和邊界而聯系起來的組織[6](第23頁)。這一切都表明,我們的時代,需要一種新的管理理念和模式,這種新的理念和模式是什么?目前可以見到的標識語有很多,如強調治理單位之間結構關系的“網絡化治理”、強調公私伙伴關系的“跨部門協作”、強調整體化政府的“協同政府”、強調地理疆域及部門跨越的“跨域治理”等。鑒于協作性公共管理目前的使用頻率越來越強,而且它能夠較好地涵蓋網絡化治理、跨部門協作、協同政府、跨域治理等術語的內涵,包括了治理單位之間的結構、公私關系、整體政府和地理的跨越,更重要的是,它凸顯出這種新管理理念的本質———“協作”,因此,本文將采用協作性公共管理這一術語,并在這一標簽下綜述相關研究成果。所謂協作性公共管理,是指一種在多樣化組織中的運作過程,能解決在單一組織中不能解決或者不容易解決的問題[7](第33頁)。在這一界定中,最關鍵的詞語是協作(collaboration),即參與各方看到問題的不同層面,能夠建設性地利用他們的差異并尋求解決方法,這種方法和視角往往超越他們自己對于什么可能和可行的有限視角[8](第5頁)。協作不是結果,而更應該是一個動態的過程,是利益相關人為他們的共同未來承擔決策責任的過程,這一過程包括自主的行動者通過正式和非正式的協商進行互動,共同創造規則和結構來管理他們的關系,確定行動方式,或就那些使他們走到一起的問題進行決策[9](第20233頁)。在協作關系中,沒有一方知道最終的答案,沒有一方知道問題該如何解決,問題的解決往往產生于各方之間的協商、互動之中。協作關系的研究者認為,那種想當然地認為協作性努力中的各方已經形成了某種組織關系的觀點過低地估計了協作過程的發展特點,忽略了讓利益相關者走到一起來的最初努力的復雜性。在缺乏規則的情況下非正式的互惠得以建立的過程,與最終出現的正式協調安排對于協作來講都是同等重要的。由此我們可以看到“,協作”與“協調”有著明顯的不同。協調是通過各種不同的努力改變或使得獨立的組織、員工或資源之間的關系變得更通暢[10](第41頁),它強調的是減少沖突和摩擦,以實現這樣一種狀態,即沒有或盡可能少地出現冗余、不連貫以及空白[11](第295頁)。協調的層級特點非常明顯,往往由一個中央機構通過更清晰的組織分工來實現下級單位之間的協調。如Stein認為,諸如囚徒困境之類的具有共同利益的兩難困境中,需要的是協作,即只有一個最優均衡,而個體的獨立決策往往導致帕累托無效的結果———每個行動者都愿意選擇那個非帕累托最優的結果。為解決這類問題、確保帕累托最優的結果,各方必須進行協作,并且有對偏離行為的足夠強大的威懾。而在面臨公害的困境中,行動者各方都希望避免某一結果的產生,盡管他們各自追求的并不一致。在這種情況下,需要的只是協調,即確保某一狀態不會實現即可,最終的均衡狀態有很多種。而且這種結果將是自執行的,即各方對這種均衡的偏離只會傷害自己,因此不存在著監控和服從的問題[12](第2992324頁)。許多學者都相信,協作性公共管理完全不同于傳統的公共管理,相對于傳統等級制的自上而下的管理,協作性公共管理是一種由內而外的管理,它的產生是基于組織之間的相互信任、共同的依賴性、相互之間存在共同的價值理念。傳統公共管理者在面對來自市民的要求時,會回答:“是的,我們可以提供這種服務。”或者“,不,我們不能夠這樣做。”而協作性公共管理的回應是:讓我們一起努力來看看我們可以怎樣做出改進。傳統的等級制體制要求的管理技能是POSDCORB,即計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算。但協作性公共管理要求的技能完全不同,它強調多個參與者在多個領域內的共同協作,建立長期合作伙伴關系,來完成任何一方所無法獨立承擔的工作。盡管傳統的政府管理中可能偶爾也會出現協作性公共管理的情形,但是它往往被看作是一種例外,而非常態的管理方式。隨著全球化腳步的加快,協作性公共管理的規模將日益擴大,并占據政府管理的主要內核,這使得公共事務的管理在實質上呈現出與傳統政府管理的本質不同。政府在面對日益復雜的公共事務的時候,已經變得越來越傾向于尋求與外部組織的協作,傳統的行政管理將變成一種內化于政府內部的管理活動,政府將逐漸以協作性公共管理活動為主處理公共事務,協作性公共管理將會逐漸取代傳統的行政管理。

二、協作性公共管理的理論基礎

協作性公共管理研究主要關注的是組織層面的分析,因此,從理論來源上看,其發展是建立在資源依賴、政府間管理和網絡理論基礎之上的。資源依賴理論將視角從組織內部轉移到組織與其周圍的環境之間的關系,政府間管理理論則將注意力聚焦于不同的轄區政府,而網絡理論則致力于分析不同組織之間相互關聯構成的各種關系,它們都為協作性公共管理的產生提供了豐富的理論資源。

(一)資源依賴理論

摘要：

20世紀70年代末80年代初以來，西方各國進行了一場聲勢浩大的政府改革，徹底的對政府再造，其目的是為了在全球化、信息化和知識經濟的環境下使本國立于不敗之地以及擺脫財政困境、提高國際競爭力和政府效率。新公共管理或管理主義就是在這種背景下產生的，它主要是指政府公共部門采用企業管理的那一套理論、技術和方法，通過引入市場競爭機制，強調以顧客為中心以及提高公共部門的服務質量為特征，公共部門不僅追求的是效率，而且還要追求經濟價值和效益。雖然西方的一些發達國家幾十年前就已經研究新公共管理理論，并在實踐中取得了成功，但對于我國來說，還是一個新興的管理模式，并且對于我國這幾年的行政改革有著一定的啟示意義。本文通過使我們全面的了解新公共管理，并結合我國政府改革所面臨的具體問題提出相應對策。

關鍵詞：

新公共管理；政府；改革

一、新公共管理的發展歷程

上個世紀60年代以前，西方國家一直推崇凱恩斯經濟學原理來管理國家經濟的公共行政的模式：政府這只看不見的手來幫助和指導市場所出現的不足，但60年代以后，整個社會的政治和經濟格局發生了變化，原來這種公共行政模式在這一時期的社會背景下已經不再適用，反映到現實社會就是政府運行的效率低下，服務的態度和質量差強人意，整個社會的經濟出現了滯漲，失業率也明顯增強，不僅給社會安全和保障帶來了巨大的威脅，也給社會的生態環境造成了極大的破壞，所以需要一種新的公共管理范式來推動整個社會的政治和經濟的發展，所以，在這段時間，人們最期望也最需要的就是改革，對政府公共部門進行一次徹底的改革，改革也可以稱為那個時代的最強音，在民眾這種極力的呼吁下，新公共管理應運而生，首先發起于老牌資本主義強國英國，有撒切爾夫人帶領的內閣進行改革，然后傳播到了美國，英國和美國通過實踐新公共管理理論，取得了不錯的效果，國家經濟日漸復蘇，因而把新公共管理推向了更為廣闊的市場，例如：歐洲一些發達國家也紛紛效仿，開展了一系列新公共管理運動；同樣作為第三世界的發展中國家為順應時代的變化也在公共部門運用了新公共管理。英國和美國是最先施行新公共管理的國家，當然每個國家變革的背后都有它的推動者，英國背后的推動者是以撒切爾夫人領銜的內閣，而美國背后的推動者則是里根政府。撒切爾夫人是在英國經濟最蕭條的時候代表保守黨參選并最終成為英國第一位女首相，當時的英國政府運行效率低下，公共部門的服務質量和效益也不令人滿意，失業率居高不下，撒切爾夫人強烈希望扭轉英國的蕭條經濟，自其上臺之后，就采取了一系列措施來恢復經濟，其中一部分就涉及到政府公共部門的變革，撒切爾夫人一向推行政府應該盡量減少干預，政府應該做的事，政府再做，市場應該做的事，應該有市場來調節。在管理方面，她認為公共部門的管理應該借鑒企業管理，要像企業一樣重視效率，重視自己的服務，要對自身的服務進行創新，以最低的成本提供最高效高質的服務，從而實現自己的公共目標，同時，在政府部門內部，原先一些決策部門不僅可以作出決策，而且還擔負著決策執行的責任，變革之后，決策部門只負責決策，計劃部門只負責計劃，執行部門只是聽令執行。在政府事務方面，原先本該屬于政府做的事但政府無暇顧及，就轉包給私營部門，這就減少了公共部門的負擔，不僅大大的縮減了政府部門的規模和層次，市政府部門結構趨向于扁平化發展，而且政府和私營業主能夠經常聯系，拉近了雙方的關系。撒切爾內閣偏向于新公共管理的實踐，是英國經濟順利得到扭轉，贏得了英國國民的信賴，連續三次得到連任，被人們稱為“鐵娘子”。美國里根政府推行的新公共管理除了美國這個國家所推行的國家價值觀個人自由以外，其余的與撒切爾內閣推行的模式基本吻合，例如：同樣將市場看做整個國家經濟的核心，變革政府結構，縮小政府規模，政府管理應該廣泛的借鑒私營企業的管理模式等等。除了美國與英國之外，其他的西方發達資本主義國家也施行了新公共管理，例如新西蘭、澳大利亞、德國等，雖然大體相同，但也都有結合自身國情而有所改變，都取得了不錯的效果。

二、新公共管理的內涵

一、新常態下的我國公共管理環境變化

(一)全球化、區域化已成世界發展方向，公共管理方式在發生變化

首先，隨著世界發展方向的變化，世界各國、各區域發展表現出了新的特點，其中開放化是其共有特點，也代表著公共管理要走向開放，并且開放力度會越來越大；其次，全球化、區域化影響下，世界各國、各區域之間的關系由“隔離”變得“唇齒相依”，各國家、區域之間的公共管理需要加強合作。

(二)現代科技的飛速發展與社會進步，可能引發新的公共管理問題

現代科技的飛速發展，極大的推動了社會進步，但是其也進一步加劇了世界各國之間、同一國家不同區域之間發展的不平衡，從而引發新的公共管理問題；以我國為例，受現代科技的影響東部沿海地區發展越來越快，中西部地區發展速度也在加快，但東部與中西部之間的“差距”卻在不斷加大。

(三)我國工業化、城市化進程的加快，導致公共管理問題集中出現

自本世紀初開始，我國經濟、社會發展迎來了黃金時期，社會生產工業化程度大幅提高，城市化進程不斷加快，隨之而來的是我國城市人口規模的大幅增加與社會生產、生活需求的急劇增長，我國公共管理的空間在短期內發生劇烈重組與集聚，公共管理結構變得復雜、異常，問題開始集中出現。

摘要：隨著經濟向著全球化方向的轉變，中國的經濟也得到了突飛猛進的發展，并且中國的民族文化以及生活水平在一定程度上得到了提升。由于目前社會發展形勢嚴峻，各地政府可以說是處于一個風口浪尖的狀態，除此之外，中國人民群眾以及社會都會對政府的職能發揮情況給予密切的關注。政府的職能在于保障中國公民的人身財產、民主自由以及社會安全，然而，對于政府來說，在經濟、社會以及文化等多方面都有著不同的職能，并且在其中不難發現，這些職能都具有一個共同點就是具有社會公共性，還不能夠完全通過市場來進行控制。對中國公共管理模式過程中存在的問題進行敘述，后根據這些問題提出一些可實施性的改善策略。

關鍵詞：公共管理模式；策略研究；協同視角；經濟建設

1中國公共管理模式過程中存在的問題

1.1公共管理體系不夠完善

在現今的社會發展大背景之下，中國的經濟建設還處于一個關鍵的轉折階段，但是就目前來看還存在一些問題，比如中國經濟建設與公共管理之間匹配程度不高。基于此，如果在公共管理方面中國無法全面對其進行改革，就會對中國的經濟建設產生極大的影響。除此之外，在中國政治人員的道德水平這方面還需要進行提高，需進一步提升他們的思想政治覺悟。另外，政府相關管理部門在執法的過程中，明顯存在一些問題，比如，一些政府官員的公共服務意識差、工作效率極低，甚至還會出現官員利用自己的職位之便濫用職權，無視國家法律法規的現象。為了能夠使中國的社會經濟建設蓬勃發展，社會公共管理工作效率提高，就必須對中國目前的公共管理體系進行不斷完善。

1.2公共管理方式使用不當

在最近幾年中，社會上頻頻出現關于政府公共管理的負面新聞，多個問題公共管理工作事件中，共同點是所選用的公共管理方式沒有針對經濟這方面進行調節，除此之外，沒有嚴格按照法律程序和內容來執行公共管理工作，并且采用行政手段來進行相關工作。由于使用具有強制性的公共管理方式，使群眾產生不滿心理，拖慢工作進程，甚至使中國公共管理失去自由的空間，在以后的工作中無法使用科學、穩定的公共管理方式。

摘要:

公共管理是對公共事務的管理，是國家進行管理的重要方面。加強公共管理對于國家行政事務的提高具有非常重要的影響和幫助作用。本文對公共管理進行闡述，對公共管理的模式創新和制度創新進行探討，借此希望可以為提高公共管理的質量提供一點思路。

關鍵詞:

公共管理;創新;公共事務

前言:

公共管理涉及到社會的多種領域，其對于改善企業經營管理水平、減輕地方財政負擔發揮了積極作用，并將繼續發揮其應有的功效。但是，國家在進行公共管理的同時也存在很多問題，比如，公用事業市場化問題、民營化后的公用服務定價問題，以及定價機制缺失問題，都嚴重阻礙了國家公共管理服務的發展。只有不斷對公共管理進行創新，才能讓公共管理更好的為人民服務，才能讓國家對公共事物的管理更加高效、高質。我國的歷史發展表明，只有堅持創新才能為國家的進步和發展提供強有力的動力支持，才能讓國家富強，國泰民安。對于國家公共管理方面也同樣如此，尋找最優、最好的管理模式和制度建設是提高國家公共管理質量的可靠途徑和保障，也是解決現存的公共管理問題的最有效方式。

一、公共管理中存在的問題