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本文作者：張友冬 單位：湖南省懷化市城建檔案館

欠發達地區城建檔案管理機構檔案利用的主體主要為建設單位、施工單位、監理單位、設計單位、勘察單位、司法機關及裝修、維修、維權、辦證的公民，主要是為城市總體規劃的編制、建設項目的選址與建設、工程改建擴建、項目審計、建筑物的維修、建筑房地產業的資質申報、產權的確認、訴訟案件的辦理等工作提供利用服務，城建檔案的潛在價值還沒得到全面挖掘。依賴手段落后。欠發達地區城建檔案管理機構雖然也添置了一些現代化的管理設備，但管理方式與傳統方式差別不大。就提供利用而言，還是通過紙質的檔案信息登記目錄來手動查閱，其耗時之長、效率之低可想而知。而且長期手工調用，極易使原件遭到磨損、損壞，縮短其利用年限。服務的層次低。因為編研能力有限，以及城建檔案信息化程度低，許多欠發達地區城建檔案管理機構城建檔案信息資源開發的產品少且層次低，社會提供利用主要是提供檔案原件借閱、檔案復制品、提供咨詢、出具檔案證明等。服務的方式是被動的、滯后的、單向的或無向的，是典型的守株待兔式的等人上門式服務，存在著低效、低層次、受人為因素影響大的缺點。而高層次的服務利用，如舉辦檔案展覽、出版檔案文獻匯編、提供檔案信息參考資料、編輯檔案文獻電視片等城建檔案增值服務很少。

法制意識淡泊，館藏資源不足。豐富的館藏是檔案開發利用的基礎。近年來，欠發達地區城建檔案事業雖然得到長足發展，但相比社會發展對城建檔案的需求而言，城建檔案資源依然顯得“囊中羞澀”。有一部分建設單位其從事基建工作的管理、技術類人員，甚至包括一些領導，檔案法制意識淡薄，重建設、輕檔案的思想突出，只注重工程的投資、規模、質量等問題，對建設工程檔案在收集過程中是否齊全、完整、真實等重視不夠，建設工程檔案移交責任書制度和認可制度沒有得到很好的落實，致使大量的城建檔案不能及時進館，甚至被損毀、遺失等違法行為也頻繁發生。淡泊的法制意識嚴重影響欠發達地區城建檔案資源建設。其次是館藏單一的現象突出，也影響了利用工作。根據對一些城建檔案管理機構進館城建檔案主體的調查顯示，絕大部分是建設工程竣工檔案。即使在建設工程檔案方面，重點工程、市政工程、地下管線工程等城建檔案卻難于收集。于是，這些城建檔案管理機構館藏基本是房屋建筑工程檔案。此外，由于歷史原因，其它載體檔案如聲像檔案奇缺，村鎮建設檔案幾乎是空白。若長此下去，欠發達地區城建檔案管理機構將漸漸成為工程竣工資料檔案館。結構單一的館藏勢必影響檔案館社會功能的發揮。再次是一些區縣城建檔案工作都起步晚，為了擴大館藏數量，還存在館藏質量不高的問題，其結果勢必影響城建檔案信息資源的保存價值和利用率。開放力度不夠，宣傳工作較少。隨著社會民主與法制進程的不斷推進，社會各界檔案意識也在不斷提升。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》已明確規定，四類政府信息應當主動公開，公民、法人或者其他組織可以主動向政府申請獲取所需要的政府信息，但檔案保密意識是根深蒂固的，影響檔案開放利用。據調查，城建檔案在社會開放利用率仍處于相當低的狀況，大約不足10％。相比之下，歐美一些發達國家檔案開放率超過70％。究其原因，一是由于社會公眾長期接觸的公開出版物為圖書、報刊（而檔案是不能向社會廣泛發行的），因此很自然地對檔案知之甚少；二是由于檔案部門封閉保守，市場意識不強，對館（室）藏檔案的內容、成分以及查檔的途徑、方法宣傳報導較少；三是檔案人員“保密保險”、“利用危險”等陳舊觀念還未根本改變。常常把保守檔案機密與開放開發利用檔案信息資源對立起來，使保密擴大化、絕對化。以上種種原因導致了民眾對城建檔案管理機構充滿了神秘感，很大程度上限制了城建檔案開發利用工作。而欠發達地區由于受到社會經濟發展滯后的影響，城建檔案工作更是處于一種封閉或半封閉狀態，思想觀念陳舊，條條框框多，檔案開放開發利用率遠低于發達地區。

信息化程度低，服務手段落后。近年來，隨著數字化、網絡化技術的普及，許多欠發達地區城建檔案管理機構購置了現代化設備，但是將這些現代化設施應用于城建檔案管理的還比較少。據統計，由于經費、人才等因素的限制，我國中西部地區有相當一部分城建檔案信息化工作剛剛才起步，有些甚至還只是一個長遠規劃，大約40％左右的地州市級城建檔案館、70％左右的縣級城建檔案室沒有建立獨立的門戶網站。即使建立了網站，大部分也沒有連接城建檔案信息數據庫和檔案查詢數據庫，也無法實現服務手段自動化和網絡化。落后的服務手段是滿足不了社會日益增長的對城建檔案利用的需求。經費投入不足，利用費用較高。由于財政經費投入不足，為維護運轉，我國檔案管理機構特別是各專業檔案管理機構、部門檔案管理機構往往實行有償服務，收取較高的服務費，相比西方發達國家檔案利用費用就比較少，甚至以免費利用為主。較高的利用服務費用也是影響檔案利用的一個重要因素。業素養不高，檔案隊伍不穩。近年來，無論是發達地區還是欠發達地區城建檔案從業人員中呈現年輕化、高學歷化、高職稱化的趨勢。但不可否認的是，基層城建檔案人才隊伍現狀不容樂觀。一個最突出的問題就是專業性差。目前，在基層也不乏一些城建檔案“專家”，但大多也只能算是“土專家”，更有甚者是從其他崗位直接就過渡到城建檔案崗位，只是通過后期的培訓和自學來彌補了一定的專業缺限，沒有什么專業素養可言。真正高學歷的檔案、計算機、工程專業人才在基層城建檔案部門相當稀缺，而能夠同時具備城建檔案管理知識、現代信息技術，還能掌握一些工程技術、外語知識且具備編研能力的復合型人才，在這些地區可謂是鳳毛麟角。其次是基層隊伍不穩定。欠發達地區基層城建檔案人才流動性大，變動比較頻繁，專職工作人員普遍偏少。這一現象在縣級檔案城建部門表現尤為突出。實踐證明，專業素養不高、變動比較頻繁的隊伍是做不好城建檔案利用工作的。

管理體制落后。經過多輪行政機構的改革后，地方建設行政主管部門職能迅速縮小。在機構改革前，作為建設系統行政主管部門的建委，負責建設系統規劃、環保、房地產、城市公用事業等部門的歸口管理，機構改革后，建設行政管理由統一變為分散，原歸口管理部門大部分已直屬當地政府領導。盡管國家有相關法規明確規定，建設單位應當嚴格按照國家有關檔案管理的規定，及時收集整理建設項目各環節的文件資料，并按照程序在建設工程竣工驗收后，及時向建設行政主管部門移交建設工程項目檔案。但在具體實施過程中，除了一般的建設工程由于要工程備案而必須取得建設工程檔案合格證需要嚴把關外，其他的檔案門類，由于跨系統、跨部門行政管轄，特別是與城市安全息息相關的電力、通信、地下管線等重要工程項目檔案很難及時接收進館。如地下管線工程檔案，從歸屬和流向上講無疑屬城建檔案，但從目前的管理體制來看，十幾種地下管線分屬不同的主管部門，所以給地下管線工程檔案的收集、利用服務帶來困難。地方分散性的行政機構體制，使得與城市建設息息相關的城建檔案資源難以得到及時收集與集中的保管，這樣勢必影響城建檔案的利用。#p#分頁標題#e#

與傳統模式相比，數字化時代城建檔案城建檔案利用工作呈現出新特點。認識和運用城建檔案利用工作出現的新特點及其規律，對于做好欠發達地區城建檔案利用工作具有十分重要的現實意義。利用主體多元化。在傳統的城建檔案信息資源利用中，利用的對象主要是本館的讀者用戶。在數字技術條件下檔案館本身只是成為網絡中的一個結點，其直接或橫向聯系更加廣泛和普遍，除黨政機關、社會團體外，公民個人利用城建檔案將呈上升趨勢，境外利用者也日漸增多。利用客體多樣化。既有歷史檔案利用，也有現行資料利用，更有政府信息公開查閱；既有紙質檔案利用，又有其它載體檔案利用。利用需求立體化。城建檔案實際利用、普遍利用、學術利用、休閑利用、文化育人利用等并舉。利用手段現代化。數字時代城建檔案利用，檔案部門借助數字技術，以網絡為主要手段，提供動態/靜態Web瀏覽、查詢、在線閱讀、在線展覽和基于Internet/Intranet的即時互動服務（包括IP聲訊服務、網絡軟件及時交流），以及基于網絡的城建檔案信息個性化服務等。利用方式便捷化。利用者可直接在檔案館查閱，也可以通過網絡或其他現代媒介在任何時候、任何地方查閱所需的城建檔案信息資料。利用依據法規化。檔案法律法規對檔案開放的時限、范圍，檔案利用的原則、程序、檔案公布的形式、權限，檔案利用者的權利和義務等作的明確規定，為保障檔案利用的實現提供了法律依據。

城建檔案工作的根本目的是為了利用，提供利用是城建檔案工作的生命線。2007年9月，國家檔案局局長楊冬權正式提出建立方便人民群眾的城建檔案利用體系。2012年初，甘肅省檔案局在全省啟動了“檔案利用體系建設年”活動。作為其他欠發達地區的城建檔案部門，也應把建立方便人民群眾的城建檔案利用體系作為本單位的一項長期的重要工作。創新檔案征集機制，強化檔案資源體系建設。建立方便人民群眾的城建檔案利用服務體系，檔案資源建設是主體。要運用行政、經濟、法律等各種手段，突出重點、以點帶面、不斷拓展，加大檔案接收力度，擴大檔案接收門類，把城鄉建設進程中產生的文字、圖紙、圖表、聲像等不同載體形式的城建檔案資料和同人民群眾利益密切相關的城建檔案納入接收征集范圍。對本區域利用價值大、使用率高的公共性工程、地下管線檔案、環境保護、測繪、園林等“拳頭”資料的情況進行排查，查遺補漏。要把業務指導和檔案接收結合成一套完整的程序，使檔案歸檔、接收不再虛弱，強化歸檔收集，做到應收盡收。在豐富館藏、室藏的基礎上，努力構造一個門類齊全、內容豐富、載體多樣、結構優化、地方特色濃郁的檔案資源體系。加大開放開發力度，提高公共服務能力。檔案的利用必須以檔案開放為條件。同時，隨著我國經濟、社會的全面發展和進步，檔案信息也將發揮將越來越大的作用，日益顯示出其巨大的社會效益、經濟效益和綜合效益。如何通過對檔案信息資源開發的重視來引導傳統檔案的利用，已經成為我們迫切需要解決的問題。一是依法加大檔案的開放力度。要依據“以公開為原則，以不公開為例外”，對近年來的利用狀況分析，積極開展檔案鑒定工作，建立完善鑒定制度和定期公布制度，逐步擴大城建檔案利用范圍，擴大利用服務對象，適時調整檔案密級，減少利用審批手續，力爭每年已到開放期限的檔案應100%完成鑒定，可開放的檔案應全部向社會開放。同時要處理好檔案開放與檔案安全的關系，著力城建檔案安全體系建設，使得城建檔案信息資源得到安全充分的利用。二是加強編研工作，加強檔案的深層次開發利用。

要圍繞本地區的中心工作及民眾的需求，深度挖掘城建檔案信息資源，通過整合、加工、編研，努力從浩如煙海的檔案資料中篩選出最有價值的東西，使檔案服務實現由個別查找向系統整體提供，由簡單匯編向專題研究提升，從而為廣大需求者提供更多的“增值服務”，提供更具深度的城建檔案信息產品，使“死檔案”變成“活資料”，努力把“檔案館”建成具有特色的“知識庫”、“思想庫”。三是不斷拓展城建檔案館的社會功能。欠發達地區檔案工作者要轉變觀念，積極推動城建檔案館由保管型向公共服務型轉變，不斷拓展城建檔案館的社會功能，創新服務方式和方法，創建便捷、高效的現代化公共服務體系。要充分實現文化教育功能，要結合重大活動、重大紀念日，舉辦或參與舉辦城市規劃展、城鄉建設成就展覽。要創新城建檔案館愛國主義教育基地和社會實踐基地的活動形式和內容，積極開展開展檔案文化活動。同時，積極創造條件開展城建檔案休閑利用服務。四是積極開展個性化服務。個性化服務是一種以用戶為中心，培養個性、引導需求的服務模式，尊重用戶是其根本，用戶滿意是其出發點，主動服務是其基本模式。個性化服務是數字檔案館發展到一定階段的必然產物，它標志著數字檔案館正在利用網上平臺擴展自己的專業性服務，是實施高層次個性化服務的重要舉措。加快信息化步伐，方便公眾查詢利用。積極、務實地推進信息化工作，是加快城建檔案現代化管理、方便民眾利用的必然要求。

一是加快數字化進程，可根據實際需要、館藏檔案質量、數量和經濟能力，采取全部館藏檔案數字化、重點選擇某類檔案數字化、珍貴檔案數字化、高使用頻率檔案數字化等方式，把現有的實體檔案資源轉變成數字信息資源，并建成門類比較齊全的城建檔案基本信息數據庫和專業信息數據庫。二是要積極開展建設工程電子檔案的接收，要以電子檔案的接受為突破口，積極推進城建檔案信息化建設。加強對電子檔案形成、接收、保存的指導和監督，保證電子檔案真實、有效、齊全、完整以及長期可讀。三是建立行政區域內檔案“一站式”服務新平臺。要加快城建檔案管理機構網絡建設，并與城市建設相關的委、辦、局等單位建立檔案信息網絡機制，以數字信息資源數據庫為基礎，依托當地電子政務系統平臺參與到當地信息資源共享系統中，形成比較完善的以傳統技術為輔，計算機技術、網絡技術為主的城建檔案信息咨詢服務體系，以方便社會民眾利用。四是應提供簡單易用的檔案信息檢索系統，對常用檢索途徑進行優化，確保用戶對查全率、查準率的要求。五是對數據庫應實行動態管理，隨時修正更新信息。對通過檔案利用或其它渠道發現的問題，如工程名稱、地名變更、數據補錄不準確等情況，隨時進行登記，及時修正，確保數據庫信息準確、真實。六是現代化基礎相對薄弱的地方，地方財政要加大投入，為加快檔案推進信息化進程提供物質基礎保障。培養一支高素質的復合型人才隊伍。做好欠發達地區城建檔案利用，人才是關鍵。城建檔案部門的任何利用服務工作以及服務的優劣最終取決于城建檔案部門工作者的素質。城建檔案部門轉向信息與知識服務，需要大量的復合型、專家型人才，除應具有系統的城建檔案管理知識，有豐富的工作經驗外，最重要的應具備較扎實的城鄉建設專業知識、現代信息技術知識、外語知識和公共服務能力。#p#分頁標題#e#

作為欠發達地區城建檔案工作者應該主動適應新形勢發展的要求，加強新理念、新知識、新技術的學習，努力提高自身素質；作為政府部門，應該加大年輕人才的引進工作，盡快改變城建檔案隊伍性別比較單一、年齡老化、專業對口少的現狀。做好宣傳工作，普及城建檔案知識。城建檔案部門要積極做好城建檔案知識的宣傳教育工作，對城建檔案概況、館藏、分類以及對外服務項目、利用須知等情況，通過多種渠道，向公眾全面介紹，向社會公布城建檔案網站、網址和服務電話，要創新宣傳方式，主動貼近群眾，增強社會民眾的城建檔案意識和對利用城建檔案重要作用的認識，自覺做好提高城建檔案利用工作。積極探索城建設案管理體制的改革。實踐證明，現行城建檔案歸屬分屬幾十個部門，收集難，民眾利用也很不方便。城建檔案管理體制影響了城建檔案利用工作的開展。首先要利用住房和城鄉建設局行政職能調整的契機，將房產檔案管理機構并入城建檔案管理機構。2012年江蘇省淮陰區住房和城鄉建設局為強化檔案工作規范化管理，率先將房產檔案管理機構并入城建檔案管理機構合并，節約了檔案管理成本，更好的發揮了城建檔案的社會效益和經濟效益。其次是利用一些地區行政單位集中辦公、檔案館要新建館庫的契機，按照“大檔案、大服務、大發展”的新理念，超前考慮把城建、房管、規劃、環保、國土資源管理、地下管線等專業檔案館合建在一起，條件成熟時即可實施統一管理，成為真正意義上的城建檔案信息保管基地和利用中心。作為欠發達地區縣區，由于城建檔案資源量小、管理經費少，更應積極探索大城建檔案管理模式，以方便檔案利用。城建檔案利用工作是一項長期的系統工程。數字時代的到來，對于欠發達地區城建檔案工作者來說，既是挑戰，更是機遇，需要從觀念轉變到加強自我宣傳，從豐富館藏到提高服務水平，從改善檔案利用服務的環境條件到軟硬件的大量投入，從提高自身素養到管理體制的改革。只有這樣，城建檔案開發利用工作才會躍上一個新臺階。